نقش ناشناخته مؤسسات اعتباری صادراتی (بیمه اعتبار صادراتی)

ینس مالینگ Jens Malling ، برگردان نیما قدرتی
مؤسسات اعتباری صادراتی (ECA)(١) تا کنون از دید عموم پنهان مانده‌اند. به اعتقاد دلیو جانتورکو، اقتصاد‌دان، این مؤسسات «غول‌های ناشناخته» حوزۀ امور مالی بین‌المللی هستند.(٢) دولت‌ها این سازمان‌های عمومی (و گاه شرکت‌های خصوصی که به حساب دولت کار می‌کنند) را به عنوان محرّکی برای صادرات بنیان گذاشته‌اند، سازمان‌هایی که نه تنها حامی صنایع ملّی هستند، بلکه نقشی اساسی در تسهیل دادوستد بین‌المللی ایفا می‌کنند. بانک صادرات-واردات ایالات متّحده (Ex-Im Bank) در آمریکا، BPiFrance، Euler Hermes Aktiengesellschaft در آلمان، شرکت صادرات و بیمه اعتبار چین (Sinosure) از این جمله‌اند. اغلب ECA ها عضو اتّحادیۀ برن هستند، سازمانی که در سال ١٩٣۴ تاسیس شد و مجمعی از بازیگران اصلی بیمه-اعتبار صادراتی و بیمۀ سرمایه‌گذاری در جهان است.

اعضای این انجمن در سال ٢٠١٧ به تنهایی منشا ٢٣٠٠ میلیارد دلار اعتبار و بیمه بوده‌اند، رقمی که معادل ١۴ درصد حجم کل مبادلات بین‌المللی کالاها و خدمات است. این بازیگران اساسی معابر تجارت جهانی دو گونه ریسک را پوشش می‌دهند : ریسک‌های تجاری و ریسک‌های مربوط به اعتبار دولت ها. ریسک‌های تجاری عبارت از مشکلات مالی یا فنّی هستند که ممکن است از زمان ثبت سفارش، تا تحویل و تا پرداخت خدمات یا کالا پیش بیایند-برای مثال: کشتی باری در دریا گم می‌شود؛ یک مشتری خارجی از پرداخت صورت‌حساب سرباز می‌زند یا در پرداخت آن تاخیر دارد. ریسک‌های نوع دوم امّا مربوط به تاثیرات تصمیمات دولت‌های خارجی و یا وضعیت سیاسی کشورها بر قراردادهای تجاری است. برای مثال : جلوگیری از تبدیل ارز، ملّی‌سازی، بازگیری مجّوز تجاری، جنگ داخلی و… . ریسک‌های نوع اول را می‌توان عموماً با ابزارهای مالی کوتاه‌مدّت پوشش داد، در حالی که ریسک‌های نوع دوم نیازمند وام‌ یا ضمانت‌های میان‌مدّت و بلندمد‌ّت هستند. در سال ٢٠١٧، مؤسسات عمومی، که بیشتر در زمینه ریسک‌های نوع دوم کار می‌کنند، نزدیک به نیمی از اعتبارات جدید سالیانه را تامین کرده‌اند، به عبارت دیگر، ٩٢٠ میلیارد دلار. این رقم معادل شش برابر هزینه‌های جهانی سالیانه در زمینۀ کمک دولتی برای توسعه است. (٣)

نخستین نمونه‌های اعتبارات صادراتی مربوط به سال‌های آغازین قرن بیستم هستند. در سال ١٩١٩، دولت بریتانیا ادارۀ ضمانت اعتبارات صادراتی را برای بازپروری صادرات به روسیه تاسیس کرد، صادراتی که بر اثر جنگ جهانی اوّل متوقّف شده‌ بود. سازمان رسمی اعتبار صادراتی دولت فدرال آمریکا، Ex-Im Bank در سال ١٩٣۴ تاسیس شد. این سازمان کمک‌های فراوانی به شرکت‌های آمریکایی کرد تا بر دودلی خود نسبت به صادرات به مناطقی که آیندۀ سیاسی نامطمئنی داشتند غلبه کنند: آمریکای لاتین دهۀ ۴٠، اروپای دهۀ ۵٠ و اخیراً، کشورهای در حال توسعه. در سال‌های پایانی دهۀ ۶٠، اغلب کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) (۴)ساختارهای مشابهی برای خود تدارک دیدند. از سال ١٩٩٠ شمار فزاینده‌ای از کشورهای غیرعضو این سازمان نیز در این زمینه آغاز به کار کرده‌اند: چین در سال ٢٠٠١ و روسیه در سال ٢٠١١.

ECA ها نقش مهمی در [بحران] سال ٢٠٠٨ بازی کردند. این بحران که ریشه‌ای مالی داشت، خطر آن را به وجود آورده بود که تجارت بین‌المللی را گرفتار خود کند، چرا که ٨٠ تا ٩٠ درصد عملیات‌های وارداتی-صادراتی اکنون به پشتیبانی خدمات مالی بیمه و اعتبار انجام می گیرند. به درخواست دولت‌ها، ECA ها بار بیمه‌های خصوصی را به دوش گرفتند، چرا که این شرکت‌ها تنها به بهایی گزاف حاضر به پوشش دادن مبادلات می‌شدند. در اروپا، برخی دولت‌ها وضعیت ECA هایشان را به شکلی تغییر دادند که به آن‌ها این امکان را می‌داد تا به شکل کوتاه‌مدت در بازار مداخله کنند. در سال ٢٠١٠، ECA ها نزدیک به ٣٠ درصد کل اعتبارات کوتاه‌مدت را (در جهان) ارائه دادند، افزایشی دوبرابری نسبت به ١۵ درصدی که مربوط به پیش از بحران بود.

به عقیدۀ پاملا بلکمون، یکی از معدود متخصصین این حوزه و استاد دانشگاه ایالتی پنسیلوانیا : «تامین‌ مالی تجاری و بیمه-اعتبارات صادراتی‌ای که ECA ها ارائه دادند کمک فراوانی به جلوگیری از مشکلات مربوط به نقدینگی در حین بحران (٢٠٠٨) کرد، و همین منجر به نجات تجارت بین‌المللی شد.» این شکل از مداخله‌گری دولتی از منظر دیدگان پنهان مانده ‌است، در حالی که تزریق دوبارۀ سرمایه به بانک‌های ورشکسته توسط دولت‌ها این احساس را در مردم برانگیخت که مالیات‌های آنان بار ناشی از مقررات‌زدایی مالی را بر دوش خواهد کشید. او اضافه می‌کند: «چندی از ECA ها با کسری خزانه‌ای مکرر فعالیت داشتند (کسری خزانه‌ای که مالیات دهنده باید رفع می‌کرد). این شرایط تنها به واسطۀ عدم آگاهی از وجود ECA ها از لحاظ سیاسی قابل حفظ بود. ناشناخته بودن این مؤسسات بود که به دولت‌مردان این امکان را داد که خزانۀ عمومی را بی هیچ دغدغه‌ای خالی کنند.»(۵). حتّی پس از بازگشت نقدینگی به بازارهای مالی، ECA ها به افزایش فعالیت خود ادامه دادند. بین سال‌های ٢٠٠٧ و ٢٠١٧، میزان این فعالیت‌ها دو برابر شد و به رقم گردش بازیگران خصوصی رسید. م. توپی وستری، رئیس اتّحادیۀ برن در گزارش سالانۀ این سازمان می‌نویسد: «بانک‌ها تمایل چندانی به پذیرش ریسک‌هایی که پیش از بحران (٢٠٠٨) می‌پذیرفتند ندارند». (۶)

مالیات‌دهندگان کشورهایی که در آن‌ها پروژه‌های تجاری با پشتیبانی مالی این مؤسسات انجام شده‌اند نیز در معرض تحمّل این خسارات هستند. لارس کخ، از مسئولین انجمن ActionAid در دانمارک، که سازمانی بین‌المللی برای مبارزه با فقر است، می‌گوید: «کشورهای صادرکننده عموماً ضمانتی دولتی بر اعتبارات صادراتی دارند. به عبارت دیگر، اگر یک شرکت خصوصی کشوری در جنوب نتواند وام خود را پرداخت کند، دولت این کشور است که پرداخت صورت حساب را بر عهده خواهد گرفت.» عملاً منشا ٨٠ درصد بدهی کشورهای در حال توسعه به کشورهای اروپایی همین ضمانت‌های اعتبار صادراتی هستند. انجمن شبکۀ اروپایی بدهی و توسعه (Eurodad )بر اساس مطالعه‌ای بر پنج ECA به این نتیجه رسید که ٨۵ درصد بدهی‌های دوطرفه‌ای که از سال ٢٠٠۵ تا ٢٠٠٩ رفع شدند مربوط به ضمانت‌های اعتبار صادراتی بودند. (٧) مبالغی که تحت عنوان کمک‌های دولتی برای توسعه ثبت شدند و به جای تامین مالی برنامه‌های ریشه‌کن کردن فقر صرف تزریق سرمایه به ECA ها شدند.

ECA ها از پروژه‌های متعددی حمایت کرده‌اند که تاثیراتی پرسش برانگیز بر توسعه و محیط زیست داشته ، و یا حقوق بشر را به مخاطره انداخته است. به عنوان مثال، ناوهای جنگی‌ای که آلمان در دوران دیکتاتوری سوهارتو (١٩۶٧-١٩٩٨) به اندونزی فروخت و یا برخی پروژه‌های عمرانی، که هیچ‌گاه به سرانجام نرسیدند در حالی هزینه‌شان پرداخت شده بود، نظیر نیروگاه موجی نروژی که در سال ١٩٩۵ به اندونزی فروخته شد. پروژه‌های دیگری که بازخوردهای اجتماعی شدیدی داشتند، مانند سد Daule-Peripa در اکوادور که با کمک مؤسسه ایتالیایی Servizi Assicurativi del Commercio Estero (SACE) ساخته شد. از سال ٢٠٠٩، ECA دولت چین، Export-Import Bank of China دو وام به مبلغ کلی ١٠۶۴ میلیون دلار در اختیار سریلانکا برای ساخت بندر هامبانتوتا گذاشته است. در عوض، سریلانکا متعهد شد شرکت China Harbour را برای ساخت این بندر استخدام کند. در پایان سال ٢٠١٧، سریلانکا که مشکلات زیادی در پرداخت بدهی خود داشت، امتیاز انحصاری این بندر را به مدّت ٩٩ سال به چین اعطا کرد، معاهده‌ای که به عقیدۀ منتقدان آن، تمامیت ارضی این کشور را به مخاطره انداخته است. (٨)

دولت‌های عضو OECD برای توجیه بی‌میلی و تعلّل خود نسبت به وضع مقررات جدی‌تر بر اعطای کمک‌های صادراتی، بحث رقابت‌پذیری با اقتصادهای نوظهور را مطرح می‌کنند. در همین راستا یکی از کارشناسان OECD با نگرانی می‌گوید سه ECA اصلی چین (Sinosure, Export-Import Bank of China, China Development Bank) «با سرعت زیادی فعالیت‌هایشان را گسترش می‌دهند». (٩) طبق داده‌های اتّحادیۀ برن، ایالات متّحده با فاصلۀ زیادی کماکان بزرگترین تامین‌کننده کمک‌های صادراتی است. این مؤسسات بیش از ٢٠ میلیارد دلار اعتبار جدید میان‌مدت و بلند‌مدت صادر کرده‌اند. پس از آن، هند با ١۴ میلیارد، قطر با ٨ میلیارد و بریتانیا با ۵ میلیارد دلار از بزرگترین فعالان حوزه هستند. چین به طور رسمی ٣ میلیارد دلار اعتبار جدید صادر کرده است؛ رقمی که تخمینی حداقلی است و نشان از حساسیت این ارقام برای دولت چین دارد. تنها Sinosure عضو اتّحادیۀ برن است و دو مؤسسه بزرگ چینی دیگر در سایه‌ای از ابهام قرار دارند. این در حالی است که این دو مؤسسه در ابرپروژۀ «راه‌های جدید ابریشم» بسیار فعّالند. شبکه‌ای از زیرساخت‌ها در چند ده کشور مختلف که تامین مالی آن از خزانۀ عمومی چین انجام شده‌ است. Ex-Im Bank در آخرین گزارش خود تخمین زده است که مسئولان چینی رقمی نزدیک به ٣۴ میلیون دلار اعتبار میان‌مدت و بلند‌مدت برای حمایت از صادرات در نظر گرفته‌اند. نکته‌ای که نشان از نزدیک شدن پکن به واشینگتن در این رقابت دارد.
در حالی که پکن این ارقام را جزو اسرار دولتی می‌داند، کشورهای عضو OECD ناچار به همکاری با شمار فزایندۀ ONG هایی هستند که مطالبۀ شفاف‌سازی هرچه بیشتر دربارۀ مؤسسات اعتباری دارند. در سال ٢٠١۵، Ex-Im Bank آمریکایی برای تجدید مجوزش توسط کنگره با مشکلات زیادی روبرو شد، همین موضوع منجر به فریز (بسته) شدن اعتباراتش از ماه ژوئیه تا دسامبر شد. در مارس ٢٠١٨ آخرین عضو از پنج نفر اعضای شورای اداری (Administration Council) از سمت خود استعفا داد و کاخ سفید، به دلیل مقاومت‌های برخی از سناتورهای جمهوری‌خواه هنوز موفق به یافتن جایگزینی برای او نشده است. این افراد که منتقدان نهاد قدرت (institution) هستند، ECA ها را در زمرۀ رانت‌هایی می‌بینند که از عملکرد صحیح بازار جلوگیری می‌کند. با این حال، دونالد ترامپ، پس از آن‌که نظرش را در این باره، همچون بسیاری موارد دیگر، تغییر داد، اعلام کرد در نظر دارد ازEx-Im Bank به عنوان ابزاری مناسب برای مبارزه با تراز تجاری منفی آمریکا استفاده کند.

١- در جهان فرانسوی زبان (و در متن اصلی) ACE (Agence de crédit à l’éxportation)نامیده شده‌اند. (م)

Delio Gianturco, Export Credit Agencies : The Unsung Giants of International Trade and Finance, Quorum Books, Westport (Connecticut), 2001.

-« Berne Union Yearbook 2018 » (PDF), Berne Union, Londres.
http://cdn.berneunion.org/assets/Images/2a84ff87-3e81-4894-a663-54ffa6bd6f96.pdf

-Pamela Blackmon, The Political Economy of Trade Finance : Export Credit Agencies, the Paris Club and the IMF, Routledge, Abingdon, 2017.

« Berne Union Yearbook 2018 » (PDF), op. cit
http://cdn.berneunion.org/assets/Images/2a84ff87-3e81-4894-a663-54ffa6bd6f96.pdf

Øygunn Sundsbø Brynildsen, « Exporting goods or exporting debts ? Export credit agencies and the roots of developing country debt » (PDF), Eurodad, Bruxelles, décembre 2011.

Kai Schultz, « Sri Lanka, struggling with debt, hands a major port to China », The New York Times, 12 décembre 2017.

-Lennart Skarp, « Chinese export credit policies and programmes » (PDF), OCDE, Paris, 16 mars 2015.

-Alan Rappeport, « Trump wants to close trade gap, but leaves export agencies in limbo », The New York Times, 19 avril 2018.

این مطلب براساس همکاری رسمی با لوموند دیپلماتیک فارسی بازنشر می‌شود.