ضرورت اصلاح مأموریت های سازمان ملل متحد

ساندرا سوزرک برگردان منوچهر مرزبانیان

رگبار خرده گیری ها از نظامیان کلاهخود آبی؟

سازمان ملل متحد که در تلاش های خود برای پایان دادن به جنگ داخلی در سوریه شکست خورده، با اینحال توانسته است مجوز اعزام ناظرانی را برای نظارت بر تخلیه ”حلب“ از شورای امنیت بدست آورد. انگار چنته سازمان ملل متحد اینک خالی تر از هر وقت دیگری است. حتی عملیات حفظ صلح این سازمان نیز انتقادات تند و تیزی بر می انگیزد: کارنامه این عملیات در روآندا در سال۱۹۹۴، در یوگسلاوی سابق در سال ۱۹۹۵ و جدید تر در جمهوری افریقای مرکزی را می توان چون نمونه هایی برگرفت.

به زعم بسیاری، عملیات حفظ صلح شناسه سازمان ملل متحد است که بیش از ۱۲۵ هزار غیرنظامی و مأموران یونیفرم پوش (پلیس، نظامی، ژاندارم) را در شانزده فقره عملیات صلح بانی و سی و هفت مأموریت ویژه سیاسی در چهار قاره، به انجام مأموریت هایی برگمارده است. وظایفی که به آنها سپرده شده نشان داده اند که هم دامن گسترند و هم ناخوشایند. از نحوه انجام این مأموریت ها انتقادات گزنده و نیشداری کرده اند و کوتاهی ها، به ویزه وقتی با سؤ استفاده های جنسی یا فساد همراه بوده، به حق رسوایی به بار آورده است (۱).

میان سال های ۱۹۴۸ و ۱۹۸۸، سازمان ملل متحد فقط پانزده مورد عملیات حفظ صلح را برپا داشته بود، اما با پایان یافتن رویارویی شرق و غرب، تعداد این عملیات رو به فزونی چشگیری نهاد. سازمان ملل متحد در سال های ۱۹۸۸ تا ۲۰۱۵، از طریق عملیات حفظ صلح پنجاه و شش مورد به مداخله پرداخته بود. گزارش ”الأخضر الابراهیمی“ در سال ۲۰۰۰ (۲)، که از تجربه عملیات گذشته درس هایی برگرفته بود، به مأموریت های روشن تر، و ایجاد سازگاری بهتری میان کاربرد وسائل و امکانات ــ که بسیار یک شکل گردیده اند ــ سفارش می کرد، با این توصیه که برای کارآمدی بیشتر، ویژگی های محل مأموریت در نظر گرفته شود، و هماهنگی تنگاتنگ تری میان مقر سازمان ملل متحد در نیویورک و نیروهای مستقر در محل پدید آید.a

با اینهمه، هشدار جدیدی در پایان سال ۲۰۱۴ به گوش رسید: ”بان کی مون“ دبیرکل سازمان ملل متحد گروه مستقلی از بلند پایگان را مأمور بررسی رژفی از عملیات صلح بانی کرد. گزارش این گروه که روز ۱۶ ژوئن ۲۰۱۵ تحت عنوان «Hippo» (گروه بلند پایگان مستقل مأمور ارزیابی عملیات صلح بانی) ارائه گردید، واقعیت انکارناپذیری را مطرح می ساخت: « از شرق تا غرب از جنوب تا شمال، دولت ها و سازمان های محلی، گروه را به روشنی از ناگزیری تغییر آگاه ساختند، و بر این باور بودند که ”در اینجا داو اعتبار، حقانیت و به درد خور بودن سازمان ملل متحد در سال های آینده در میان است، نه چیزی کم، نه چیزی بیش“ (۳).»

برای درک این ریشه یابی هشدار دهنده، ناگزیریم که به گذشته باز گردیم. در منشور ملل متحد مصوب سال ۱۹۴۵، هیچ ماده ای را وقف نظامیان نکرده بودند. پیدایی عملیات صلح بانی ثمره رفتار و سلوکی بود که در سال ۱۹۴۸، به اعزام مأموریت نظارتی به خاک فلسطین انجامید، اما به ویژه در سال ۱۹۶۵ با اعزام ”نیروی اضطراری ملل متحد“ پس از بحران سوئز این عملیات به راستی پدید آمدند. از آن هنگام شمار آنها بسته به میزان تفاهمی بوده که پنج عضو دائم شورای امنیت (ایالات متحده، روسیه، چین، پادشاهی متحده بریتانیا و فرانسه) می توانسته اند به آن دست یابند. فصل ششم منشور به تسویه آشتی جویانه اختلافات اختصاص یافته است؛ فصل هفتم اصولی را در پیوند با نیروهای مسلح تحت فرمان سازمان ملل متحد و تشکیل یک کمیته ستاد عالی فرماندهی در بر می گیرد*، اصولی که چون پوسته ای پوک بر صفحات کاغذ بر جای مانده اند. عملیات حافظ صلح، میان آندو فصل، گونه ای فصل ششم مکرر را ساخته اند، که سه اصل بنیادین بر آن حکمفرماست: موافقت کشور میزبان، بیطرفی در منازعات؛ و عدم استفاده از زوز، مگر برای دفاع نظامیان کلاهخود آبی از جان خویش.

دیده بانان تک افتاده

تا پایان دوران جنگ سرد، عملیات حفظ صلح اساسا عبارت از اعزام نیروهایی بودند که برای جداسازی جنگجویان گسیل می شدند. آنها می بایستی متخاصمان را به رعایت آتش بس وا دارند، «حایلی» میان دولت های دشمن باشند، رعایت حریم مرزی مشخص را ضمانت کنند. کهن ترین آنها ”سامانه ترک مخاصمه ملل متحد مأمور نظارت در فلسطین“ که ۳۸۷ تن را از سال ۱۹۴۸ در محل بسیج کرده بود. گروه ناظران نظامی سازمان ملل متحد در هند و پاکستان [در اختلاف بر سر کشمیر] که در سال ۱۹۴۹ به وجود آمد، امروز هم همچنان ۱۱۰ تن را در بر می گیرد. از سال ۱۹۶۴ ”نیروی حافظ صلح ملل متحد در قبرس“ یک هزار و ۷۵ تن را در خود جای داده است. نظامیان کلاهخود آبی آن در هیأت نگهبانانی منزوی در اختلافاتی ماندگار به چشم می آیند که چشم انداز روشنی برای رفع آنها پیدا نیست.

از سال های دهه ۱۹۹۰، در جوّی که فروپاشی بلوک شرق، رسیدن به اتفاق نظر را میان اعضای دائم شورای امنیت میسر ساخته بود، منازعات داخلی و جنگ های نامتقارن جای ستیزه میان دولت ها را گرفتند. عملیات صلح بانی که عموما بر پایه موافقت برای دستیابی به صلح بنیان نهاده بودند، می بایستی گردن نهادن همه اطراف منازعه [به ترک مخاصمه] را تضمین کنند. گذشته از آن وظیفه ادای سهمی در اعاده «صلحی پایدار»، از طریق اعمال لایه های گوناگون بشر دوستی، حقوق بشر، امنیت، خلع سلاح، مرخص کردن رزمجویان و غیره را در کشورهایی به حافظان صلح سپرده اند که جنگ داخلی به تضعیف آنها انجامیده است.

طول قطعنامه ها که از یکی دو صفحه در آغاز، اکنون کمابیش به ۱۵ صفحه رسیده، نمودار مفهومی است که انگلوساکسون ها آنرا چشم داشت از « درختچه کاج کریسمس» (۴) [یا از هر دری سخنی] می نامند. مأموریت هایی که هر چیزی را بدون اولویت بندی میان اهداف، در کوله بار آنها تلنبار کرده و وظائفی کشایند را به آنها سپرده اند، دامنه اعمال آنها را به شیوه اغراق آمیزی می گسترانند. شایسته است که انتظارات بی کران دولت ها و دغدغه دائم سازمان ملل متحد را در جلوگیری از سرگیری ستیزه ها از نظر دور نداشت، که همت کسانی را تباه می سازند که به طیب خاطر به نفع صلح می کوشند.

عملیات سال های دهه ۲۰۰۰ در بروندی، به خوبی نشان از کوشش های به ظاهر پایان ناپذیری داشت که سازمان ملل می باید به منظور اعاده دولت و قانون به کار بندد، که یکی بدون دیگری تحقق پذیر نتواند بود. توافق های صلح ”اروشا“ در ۲۸ اوت ۲۰۰۰، که به خشونت هایی پایان داد که چندین صد هزار قربانی برجای نهاده بودند، به استقرار ”عملیات ملل متحد در بروندی“ و سپس در سال ۲۰۰۶، به تأسیس ”دفتر فراگیری“ انجامید. در سال ۲۰۰۷، طرح استراتژیکی که ”کمیسیون تحکیم صلح“، به نیّت تضمین همگامی دیرپا با ضعیف ترین کشورها بر گرفت، این دستگاه را تکمیل کرد. آنوقت، اقدام سازمان ملل متحد در بروندی را می توانستی موفقیتی انگاشت، تا اینکه در سال ۲۰۱۵، با اعلام نامزدی ”پی یر نکورونزیزا“ برای دور سوم زمامداری باز از نو کشمکش های وخیمی در گرفت. از اینرو شورای امنیت اجازه داد تا ۲۲۸ مأمور پلیس ملل متحد با مأموریت نظارت بر وضعیت امنیتی و تهیه گزارشی درباره نقض حقوق بشر راهی آن کشور شوند.

اما چگونه می توان به عملبات حفظ صلح اندیشید وقتی عملا صلحی در میان نیست تا به حفظ آن کوشید؟ برخی ستیزه ها چندین گروه مسلح را به رویارویی با یکدیگر می کشانند و در همان حال که نهادهای سیاسی منطقه ای و بین المللی در پشتیبانی از عملیات حافظ صلح تردید دارند (مورد بروندی در سال ۲۰۱۶ چنین بود)، واکنش سازمان ملل متحد را بدون جلب موافقت روشن دولت کشور میزبان بر می انگیزند. این گونه دشواری ها را در مالی می توان دید که شمال آن کشور شاهد فقدان امنیت دائم است و بیش از ده هزار نفر در صحن ”مأموریت چند رُویه منسجم ملل متحد برای ثبات بخشیدن به مالی“ اعزام گشته اند.

بسیاری از مأموریت ها در اوضاع و احوال و محیطی انجام می پذیرد که مخاطراتی برای مردم محل و امنیت خود سپاهیان در بر دارد (نظامیان کلاهخود آبی آماج حملات اند، مانند آنچه در مالی در ماه ژوئن ۲۰۱۶ پیش آمد). در سال ۲۰۰۰، گزارش ”الأخضر الإبراهیمی“ خاطرنشان ساخته یود که نظامیان کلاهخود آبی «باید بتوانند خود از خویشتن، بخش های دیگر مأموریت و رسالت مهمی دفاع کنند که به آنها سپرده شده است». حفاظت از مردم غیر نظامی را چون اصل بنیادینی برکشیده اند. از اینرو، مأموریت برخی از نیروهائی را که شورای امنیت غالبا بیش از پیش در چهارچوب اختیارات مندرج در فصل هفتم منشور ملل متحد قرار می دهد، به صراحت امکان استفاده نظامیان کلاهخود آبی را از وسائل «مستحکم و سنگین» در بر می گیرد؛ به عبارت دیگر دست آنها را در توسل به زور، نه مانند گذشته برای امنیت خویش، بلکه برای امنیت مردمی باز می گذارد که خطری وخیم و قریب الوقوع آنها را تهدید می کند (۵). مورد سودان جنوبی از سال ۲۰۱۱ چنین بود، اما وضعیتی مشابه در جمهوری دموکراتیک کنگو نیز به چشم می آمد، که ۲۵ هزارتن از افراد ”مأموریت سازمان ملل متحد برای ایجاد ثبات در جمهوری دموکراتیک کنگو“ استقرار یافته اند.

از اینرو طی حدود شصت سال، سازمان ملل متحد از عملیاتی مرکب از نیروهای ایستای چند صد نفره ای که آنها را همچون دیده بانانی بر می گماشتند، به عملیات چند وجهی گذر کرده است که هزاران تن عضو را در بر می گیرند و مأموریت هایی به آنها واگذار می شود که می توانند تا تحمیل صلح و توسل به زور هم پیش بروند. تجربه های از سرگذرانده سازمان ملل متحد، به وی امکان داده است تا با آنچه «آموزه کپستون» (۲۰۰۸) (۶) می نامند، چهارچوب و مفهوم عملیات حفظ صلح را صورتبندی کند. سازمان ملل اینچنین به پیشرفت های چشمگیری، به خصوص در زمینه آموزش و تربیت سپاهیان و تصریح و اعمال «تحمل صفر» درمورد سؤ استفاده های جنسی دست یافته است ــ که با اینحال هنوز و همچنان مواردی نکوهیدنی روی می دهد. جستجوی حداقلی از قابلیت سازگاری با سیستم های دیگر [تجهیزات آئین های کار و سازماندهی]، استقرار پیشاپیش برخی وسائل و امکانات در میدان عمل آتی، مجالی فراهم آورده اند تا به محض تصمیم شورای امنیت، عملیات حافظ صلح هر چه سریع تر به کار آغازند. برای اداره بهتر این عملیات ساختارهایی در مقر سازمان ملل متحد پدید آمده اند، مانند ”بخش عملیات حفظ صلح“ و ”بخش پشتیبانی از مأموریت ها“ (۷).

آیا این کوشش ها حاکی از آن است که سازمان ملل متحد اینک عزم بر آن نهاده تا خود را با ارتشی بین المللی مجهز سازد، گیریم به گونه ای که تاکنون نبوده ؟ سازگاری این برآیش ها با اهداف منشور ملل متحد، که برخی آنرا صرفا محدود به تسویه آشتی جویانه اختلافات در می یابند، می تواند تردیدهایی برانگیزد. به نظر می آید که گزارش ”گروه بلند پایگان مستقل مأمور ارزیابی عملیات صلح بانی“ پژواک تلویحی این تردیدها باشد. این گزارش چهار اصلاح بنیادین را سفارش می کند. در وهله نخست: بر پیشگیری و تسویه سیاسی ستیزه ها تأکید می ورزد. به زعم نویسندگان این گزارش راهکارهای سیاسی می باید همچنان تعیین کننده مفهوم و نحوه اجرای عملیات صیانت از صلح باشند. به عبارت دیگر عملیات صلح بانی را نباید مرحم تسکین دهنده ای بر فقدان توافق، یا دستکم نبود عزم صلح پنداشت. دوم، عملیات حفظ صلح با مأموریت همراهی و تسهیل پویه تعامل میان متخاصمان برای افزودن بر کارایی خود، باید با بافت و ساخت اوضاع محلی سازگارتر گردند. یعنی به عملیات یک شکل و یکسان پایان داده، و بر بنیاد گفتگو با مردم محل، توسل تدریجی به وسائل و امکانات را، به تناسب موقعیت برتر شمارند. سومین جهت گیری سفارشی است به گردآوری شرکایی پر شمارتر، دلبسته صلح، و مشخصا سازمان های منطقه ای مانند اتحادیه آفریقا، قاره ای پذیرای ۷۰ ٪ عملیات. سرانجام، می باید توسل به زور را در چهارچوب دلخواه تری قرار داد. که خود مستلزم آن است که دولت هایی که سپاهیان خود را برای مأموریت ها بسیج می کنند، در چهارچوب «همکاری سه جانبه»ای با شورای امنیت و دبیرکل سازمان در ژرف اندیشی [درباره چگونگی، ماهیت، امکانات و حدود و ثغور این عملیات] مشارکت جویند.

امر حفظ صلح، بیش از هر قلمرو دیگر سازمان ملل متحد نشان ازابهام دوگانه ای دارد. این سازمان کشورهای حاکم بر سرنوشت خود را گرد آورده و از آنها چشم دارد تا مروج همان ارزش های انسانی باشند که همه خلق ها در سال ۱۹۴۵ رسما خواستار آن بودند و گمان بر آن است که در این ارزش ها شریک اند. اما، گرچه منشور سازمان به طور کامل وقف صلح، یعنی ارزشی گردیده که تمام اقدامات دیگر را مشروط بدان می داند، این امکان را نیز پیش بینی کرده است که شورای امنیت بتواند «[تصمیم] به توسل به زور گیرد» (ماده ۴۴). بقای برخی خلق ها در گرو چنین بهایی است. آیا آقای ”آنتونیو گوترش“ دبیرکل جدیدی که در ماه اکتبر ۲۰۱۶ برگزیده شد خواهد توانست سرانجام خود را سخنگوی آرمان دیباچه منشور، با سرآغاز «ما مردم ملل متحد» سازد»**، و کشورهای عضو را اقناع کند که جاده صلح نخست از راستای تصریح عزم سیاسی بدون اغماضی برای از جای جنبیدن می گذرد و پرهیز از سازگاری با خشونت هایی که به مردم چهار گوشه جهان روا می دارند؟

* « ماده ۱ ـ ۴۳: کلیه اعضای ملل متحد به منظور شرکت در حفظ صلح و امنیت بین‌المللی متعهد می‌شوند که نیروهای مسلح و تسهیلات منجمله حق عبور لازم برای حفظ صلح و امنیت بین‌المللی را بنابه درخواست شورای امنیت و بر طبق موافقتنامه یا موافقت‌های خاص در اختیار آن شورا قرار دهند.

ماده ۴۶ : طرحهای به کارگیری نیروی مسلح را شورای امنیت با کمک کمیته ستاد نظامی تنظیم می‌کند.

ماده ۱ ــ ۴۷ : برای راهنمایی و کمک به شورای امنیت درباره کلیه مسائل مربوط به نیازمندیهای نظامی شورای امنیت برای حفظ صلح و امنیت بین‌المللی و همچنین برای به کارگیری و فرماندهی نیروهای مسلحی که در اختیار شورا قرارداده شده و تنظیم تسلیحات و خلع سلاح احتمالی یک کمیته ستاد نظامی تاسیس می‌شود.

۲- کمیته ستاد نظامی مرکب خواهد بود از روسای ستاد اعضای دائم شورا ی امنیت یا نمایندگان آنها. هرگاه حسن اجرای وظایف کمیته ستاد نظامی شرکت عضوی از اعضای ملل متحد را که در کمیته نماینده دائم ندارد ایجاد نماید آن عضو از طرف کمیته ستاد نظامی برای شرکت در کارها دعوت خواهد شد. »

** « ما مردم ملل متحد، با تصمیم به محفوظ داشتن نسلهای آینده از بلای جنگ که دوبار در مدت یک عمر انسانی افراد بشر را دچار مصائب غیر قابل بیان نموده و با اعلام مجدد ایمان خود به حقوق اساسی بشر و به حیثیت و ارزش شخصیت انسانی و به تساوی حقوق مرد و زن و همچنین بین ملت‌ها اعم از کوچک و بزرگ و ایجاد شرایط لازم برای حفظ عدالت و احترام الزامات ناشی از عهد‌نامه‌ها و سایر منابع حقوق بین‌المللی و کمک به ترقی اجتماعی و شرایط زندگی بهتر با آزادی بیشتر، … به رفق و مدارا کردن و زیستن در حال صلح با یکدیگر با یک روحیه حسن همجواری و به متحد ساختن قوای خود برای نگاهداری صلح و امنیت بین‌المللی و به قبول اصول و ایجاد روشهایی که عدم استفاده از نیروهای مسلح را جز در راه منافع مشترک تضمین نماید و با توسل به وسائل و مجاری بین‌المللی برای پیشبرد ترقی اقتصادی و اجتماعی تمام ملل مصمم شده‌ایم که برای تحقق این مقاصد تشریک مساعی نماییم. »

پی نوشت

۱ ـ نگاه کنید به:

Ronald Hatto, Le Maintien de la paix. L’ONU en action, Armand Colin, coll. « U : Science politique », Paris, 2015.

۲ ـ

« Rapport du groupe d’étude sur les opérations de paix de l’ONU », doc. A/55/305-S/2000/809, ONU, New York, 21 août 2000.

۳ ـ

« Unissons nos forces pour la paix : privilégions la politique, les partenariats et l’action en faveur des populations », rapport du groupe indépendant de haut niveau chargé d’étudier les opérations de paix des Nations unies, doc. A/70/95-S/2015/446, ONU, 17 juin 2015.

۴ ـ

Arthur Boutellis et Alexandra Novosseloff, « Le Conseil de sécurité et l’évolution des opérations de maintien de la paix », dans Alexandra Novosseloff (sous la dir. de), Le Conseil de sécurité des Nations unies. Entre impuissance et toute-puissance, CNRS هditions, coll. « Biblis », Paris, 2016.

۵ ـ نگاه کنید به:

Namie Di Razza, « Le Conseil de sécurité des Nations unies et la “protection des civils” : un nouveau cadre d’action pour les opérations de maintien de la paix ? »,

در Alexandra Novosseloff، مرجع ۷.

۶ ـ نگاه کنید به:

« Opérations de maintien de la paix des Nations unies. Principes et orientations », ONU, dépar- tement des opérations de maintien de la paix, dépar- tement de l’appui aux missions, New York, 2008.

۷ –

Alexandra Novosseloff, « La professionnalisation du maintien de la paix des Nations unies ou le travail de Sisyphe », Global Peace Operations Review, New York, http://peaceoperationsreview.org, 30 mars 2016.

* Sandra Szurek

* استاد ممتاز دانشگاه پاریس ــ نانتر، معاون انجمن فرانسه برای ملل متحد.

انسان شناسی و فرهنگ ناشر رسمی مجله لوموند دیپلماتیک در ایران است

لوموند دیپلماتیک ژانویه ۲۰۱۷