از طرح و بسط مفهوم مشارکت عمومی در ایران زمان زیادی می‌گذرد و در این مدت پژوهش‌های فراوانی پیرامون این موضوع صورت پذیرفته و در مقالات و کتب متعددی به آن اشاره شده است؛ تا جایی که امروز این مفهوم به بسیاری از اسناد فرادست ملی و محلی کشور راه یافته و حداقل در بخش شِکلی، مورد توجه جدی قرار گرفته است. اندیشمندان و محققین کشور هم عموماً از منابع علمی مهم و معتبر جهانی، بروزترین مدل‌ها و بالاترین سطوح مشارکت را استخراج کرده و شرایط و وضعیت مشارکت در ایران را با این معیارها می‌سنجند؛ از نردبان مشارکت مردمی ارنشتاین[۱] (۱۹۶۹) گرفته تا دیدگاه آرمانشهری و مشارکتی فریدمن[۲] (۲۰۱۱) و مفاهیم عمیق فلسفیِ برآمده از آخرین تجربیات جهانیِ مربوط به سازوکارهای مشارکتِ مردم در تحقق طرح‌های توسعه شهری؛ تحقیقاتی که با نگاهی فارغ از مسائل اصلی کشور و بدون توجه به زمینه‌های موجود و شرایط اجتماعی-اقتصادی جاری در بطن شهرهای آن صورت می‌پذیرد؛ به همین جهت، علی‌رغم همه این تلاش‌ها و پژوهش‌های جامعه علمی و دانشگاهی، زمانی که به مرحله عمل و حوزه اجرا می‌رسیم، از تحقق کمترین خواسته‌ها عاجزیم و حتی نمی‌توانیم سطوح پایین مشارکت را محقق سازیم. بنابراین زمانی که شرایط کشور را با این مدل‌ها و تجربیات جهانی مقایسه می‌کنیم، همواره و در بهترین حالت ارزیابیِ ما، گویای تحقق پایین‌ترین سطوح مشارکت است و در بدترین حالت، به این نتیجه می‌رسیم که ما فاصله زیادی تا رسیدن به یک مشارکت حداقلی داریم و به سرعت و در پیشنهادات، مسئولین و مجریان طرح‌های توسعه و قوانین مصوب نهادهای مقننه را مقصران اصلی می‌پنداریم. علی‌رغم مشکلات قانونی و اجرایی موجود که دست مجریان را تا حد زیادی بسته است و با اطلاع از این مساله که برخی از مجریان و مدیران شهری هم فاقد توانمندی‌های لازم جهت اجرای صحیح بسیاری از امور و پیشبرد مسائل هستند، ما با مشکل به غایت مهمتری مواجهیم و به نظر می‌رسد تا زمانی که نتوانیم بر این مساله فائق آییم و بر آن غلبه کنیم، در زمینه مشارکت راه به جایی نخواهیم برد و یا حداقل، فاصله زیادی تا تحقق سطوح بالای آن خواهیم داشت.
اصولا دعوتِ مردم به مشارکت در طرح‌ها و برنامه‌های شهری به این منظور صورت می‌پذیرد که در نهایت بتوان به یک اجماع در خصوص تغییرات و تحولات آتی در مناطق و محلات شهری رسید و در خلال آن منفعت عمومی[۳] مردم و در مجموع ساکنین هر شهر را فراهم کرد. به عبارت دیگر هرگونه مشارکت مردم و مشورت با آن‌ها عموماً باید به یک خیر عمومی بزرگتر منجر شود؛ هرچند ممکن است در خلال این فرایند تعارضاتی بروز کند و این وظیفه مجریان و دست اندرکاران طرح یا برنامه است که با درک صحیح و منطقی از شرایط موجود بتوانند در تهیه و اجرای پروژه با مشارکت حداکثری مردم، نقش تسهیلگری را ایفا کرده، تعارضات را به حداقل رسانیده و مناقشات را حل و فصل کنند.
نوشته‌های مرتبط
در نظر بسیاری از پژوهشگران و متفکران، کارآیی و کارآمدی دولت‌های مدرن منوط به احقاق منفعت عمومی است (Polani, 1989: 171). در همین راستا، مفهوم منفعت عمومی همواره یکی از مهمترین توجیه کننده‌های اقدامات شهرسازی است (Heywood, 1990). به بیان دیگر منفعت عمومی با هر برداشت و تعبیری، محور اصلی مباحث شهرسازی بوده و تصمیم‌گیری‌های عمومی از این مفهوم منتج می‌شوند (Alexander, 2010; Fordham, 1990). در تطور سیر تغییر رویکردها به مفهوم منفعت عمومی می‌توان مشاهده کرد که رویکردها از حالت عینی-محتوایی، ابتدا به عینی-رویهای و در نهایت به بین‌الاذهانی-رویهای و محتوایی تبدیل شده است که می‌توان نمود آن را در تغییر از شهرسازی متمرکز (بالا به پایین) به شهرسازی مشارکتی مشاهده نمود (فروغیفر و دیگران، ۱۳۹۹: ۵). البته به رغم اینکه دو واژه منفعت و عمومی دارای معنایی شناخته شده‌اند، ترکیب منفعت عمومی مانند بیشتر مفاهیم علوم انسانی، دارای تشتت در تعریف و تبیین است (ویژه و امجدیان، ۱۳۹۴: ۲۵). مفهوم منفعت عمومی در نقطه مقابل منفعت فردی[۴] قرار می‌گیرد و به نوعی اساس زندگی جمعی تلقی می‌شود. در این حالت منفعت عمومی الزامی است که زندگی انسان را از مرحله فردی-گروهی به مرحله پیشرفته‌تر جمعی-مدنی ارتقا می‌دهد (منصوریان و شیبانی، ۱۳۹۵: ۱۱۸). منفعت عمومی، چیزهایی است که برای همه یا تعداد بسیار زیادی از مردم حائز اهمیت و ارزش باشد و برای آن‌ها فارغ از منتفع شدن یا نشدن، مطلوبیت داشته باشد. به عبارت دیگر، منفعت عمومی هر آن چیزی است که نیازهای مشروع شهروندان را برآورده می‌‍سازد (عباسی، ۱۳۸۹: ۱۵۱). به اعتقاد روسو منفعت عمومی در برگیرنده نفع خصوصی جهان‌شمول است؛ از نظر وی چیزی می‌تواند دارای نفع عمومی به شمار آید که همگان تمنای آن را داشته باشند (Benditt, 1973: 293).
برخی از اندیشمندان با تعیین ملاک کمی و کنار هم نهادن جمع عددی افراد، منافع فردی را همان منفعت عمومی دانسته‌اند (Gunn, 1991: 201)؛ در این دیدگاه، طرح‌های حکومتی و و اصولاً نهاد حاکمیت، تجلی منفعت عمومی و نماینده واقعی منافع همگانی قلمداد می‌شود (پوچی، ۱۳۸۴: ۱۰۵). بنابراین، عرصه قانونگذاری و نیز اداره جامعه، به تجلی‌گاه ظهور تعارض مالکیت اشخاص با منافع عمومی بدل می‌گردد. آنچه در فرایند نظام شهرسازی در مقیاس عام و مدیریت طرح‌ها و پروژههای شهری در مقیاس خاص، بیش از هر عامل دیگری خودنمایی می‌کند، همین تعارض‌ها و تقابل حقوق خصوصی و حقوق عمومی است (خیرالدین و دیگران، ۱۳۹۵: ۲۳). در کشور ما نیز براساس قاعده تسلط، هر شخصی بر مال خود مسلط است و حق انحای تصرف را در آن دارد؛ لیکن این حق مطلق نیست و در تعارض با منافع عمومی، تحدید یا سلب می‌شود (ویژه و امجدیان، ۱۳۹۴: ۲۴). چالش و تعارض اصلی زمانی بروز می‌کند که در راستای اجرای طرح‌ها و برنامه‌های شهرسازی، اراضی و املاک خصوصی در بستر طرح‌های مذکور قرار گرفته و حقوق مالکانه اشخاص را با تحدید و محدودیت مواجه سازد (خیرالدین و دیگران، ۱۳۹۵: ۲۳). البته باید در نظر داشته باشیم که یک عمل یا رویه وقتی در جهت منافع عمومی قرار دارد که بتواند منفعت همگان را ارتقاء دهد؛ به این معنی که استعداد بهره‌مندی از یک منفعت به وجود آمده باشد، حتی اگر در عمل شخص یا گروهی از افراد از آن منفعت بهره‌ای نبرند (Benditt, 1973: 311).
همانگونه که پیشتر بیان شد، مسائل در کشور ما، تا حد زیادی فارغ از شرایط اجتماعی-اقتصادی حاکم بر جامعه پیگیری می‌شوند؛ به همین جهت درک صحیح و جامعی از مناسبات و روابط اجتماعی مردم و شرایط اقتصادی حاکم بر آن‌ها به وجود نمی‌آید و این مسائل در تبیین و بازبینیِ مفاهیم و مقولات علمی به کار نمی‌روند. به عبارت دیگر شرایط حاکم بر هر جامعه می‌تواند تغییراتی در مفاهیم مورد پذیرش جامعه علمی ایجاد کند و دامنه این تغییرات از جزئی‌ترین امور تا تفاوت‌های کلان را دربر می‌گیرد. به همین جهت ما برای کاربست هر نظریه و مفهوم نیازمند یک بازنگری در آن متناسب با شرایط و زمینه حاکم بر منطقه مورد نظر هستیم. با توجه به مواردی که تاکنون ذکر شد، بدیهی است که در خلال اجرای یک طرح یا برنامه توسعه شهری با محوریت یک نهاد حاکمیتی (اعم از دولت، شهرداری و غیره) و در راستای تامین منافع عمومی شهروندان، تعارضاتی میان منافع شخصی و عمومی پدیدار شود. این تعارضات و اختلاف منافع، بخش جدایی‌ناپذیر هرگونه مداخله شهری محسوب می‌شوند و همواره باید در جهت هموار کردن راه مشارکت مردم در طرح‌ها و برنامه‌ها و به حداقل رساندن تعارض منافع و جلب نظر اکثریت، تلاش کرد. اما زمانی که یک اجماع عمومی در خصوص خیر یا مصلحت اکثریت اعضای جامعه وجود ندارد و تعارضات به حدی گسترده می‌شود که امکان رسیدن به یک فهم مشترک و درک گروهی از شرایط فراهم نمی‌گردد، در این زمان، اصولاً یک تسهیل‌گر اجتماعی یا شهرساز، چه امکانات و لوازمی برای فعالیت و ایفای نقش موثر دارد و چگونه می‌تواند زمینه تحقق یک مشارکت حداکثری را فراهم سازد؟!
در کشور ایران، به غیر از مشکلات رایج در بحث‌های مشارکت عمومی و تحقق منفعت جمعی، عوامل زمینه‌ای مهم دیگری هم وجود دارند که به پیچیدگی‌های رایج در این مساله دامن زده و شرایط را کمی متفاوت از دیگر نقاط جهان می‌کنند. به نظر می‌رسد اولین و شاید مهمترین مشکل، عدم وجود یک اجماع در خصوص مفهوم منفعت عمومی در طرح‌های توسعه شهری در میان پژوهشگران و محققان باشد (فروغیفر و دیگران، ۱۳۹۹). درحالی‌که منابع زیادی به موضوع مشارکت در مباحث شهرسازی می‌پردازند، فقر جدیِ پژوهشی و تحقیقاتی در زمینه پرداختن به مفهوم منفعت عمومی قابل تامل است. این مفهوم و درک صحیحِ آن، در تناظر جدی با موضوع مشارکت است و زمانی که هیچ اجماعی در میان اعضای جامعه بر روی یک تعریف مشخص از آن وجود ندارد، عدم تحقق مشارکت هم قابل پیش‌بینی است. به علاوه در متون قانونی کشور هم اثری از مفهوم منفعت عمومی دیده نشده و از طریق اسناد فرادست حمایت نمی‌شود. این اندیشه، همچنان اسیر چالش‌های قانونگذاری است و مقنن عادی، جز اینکه منافع عمومی را مرزی برای مشروعیت قلمرو حقوق فردی به شمار آورد، یا برای ممانعت از ورود خسارت به منافع عمومی تدابیری اتخاذ کند، تلقی منسجم و کارآمدی از این مفهوم ندارد (منصوریان و شیبانی، ۱۳۹۵: ۱۳۹).
به نظر می‌رسد بخشی از ساختار شکل دهنده این نوع نگاه و جریان حاکم بر مسائل حقوق شهری، برآمده از احکام شرعی هستند که اهمیت ویژه‌ای در تعیین مناسبات حقوقی و قانونی میان اعضای جامعه دارند. حقوق مالکانه مشروع افراد در قانون و شرع اسلامی حرمت و جایگاه غیرقابل خدشه‌ای دارد که در قانون اساسی کشور، مورد احترام بوده و بر آن تاکید شده است (خیرالدین و دیگران، ۱۳۹۵: ۲۳). ارزیابی نظرات فقهای شورای نگهبان به عنوان مفسرین احکام شرعی، در موارد تعارض مالکیت خصوصی و منفعت عمومی گویای این واقعیت است که در ابتدای شکل‌گیری نظام حقوقی و قانونی کشور بعد از انقلاب، اعضای این شورا در همه موارد تعارض، با قاطعیت از مالکیت خصوصی حمایت کردند (ویژه و امجدیان، ۱۳۹۴). هرچند در طی این سال‌ها، حمایت مطلق از مالکیت خصوصی نزد فقهای شورای نگهبان تعدیل یافته است، اما همچنان از تصریح به عبارت منفعت عمومی خودداری می‌ورزند و به سختی می‌توان مفهوم منفعت عمومی مستتر در نظرات فقهای شورای نگهبان را استخراج کرد (ویژه و امجدیان، ۱۳۹۴: ۴۰). به عبارت دیگر، مفهوم منفعت شخصی که در احکام دینی دارای جایگاه ویژه‌ای است، توانسته به متون قانونی راه پیدا کند، اما مفهوم منفعت عمومی علی‌رغم توجه و تاکید دین اسلام بر مناسبات اجتماعی و جمعی، به جایگاه قابل توجهی در نظام قانونگذاری دست نیافته است؛ درحالی‌که حرمت مالکیت شخصی از دیدگاه حقوق خصوصی، قاعدهای دائمی و تخلفناپذیر است، منفعت عمومی تقریباً هیچ بنیاد قانونی قابل اتکای‌ای ندارد و این مساله مستقیماً بر طرح‌ها و برنامه‌های توسعه شهری اثرگذار بوده و کیفیت اجرایی آن‌ها را تنزل داده است (خیرالدین و دیگران، ۱۳۹۵: ۲۳).
نبود بنیاد قانونی قابل اتکا در خصوص مفهوم منفعت عمومی و پشتیبانی تام و تمام شرع مقدس از مالکیت خصوصی در بیشتر تعارضات، در طی ادوار مختلف تاریخی بر ذهنیت مردم ساکن شهرها هم اثرگذار بوده است. نوع نگاه شهروندان در برنامه‌ها و طرح‌های مشارکتی، عموماً به دلیل همان مسائل زمینه‌ای که ذکر شد، متمایل به مفهوم منفعت شخصی است. همچنین بازخوردها و تجربیاتی که تاکنون در خصوص نقش و مشارکت مردم در طرح‌های توسعه شهری به دست آمده، گویای این نکته هستند که مردم محلات شهری عموماً درصدد و پیگیر منافع شخصی خود بوده و کمتر منافع عمومی یک محله یا شهر را مورد توجه قرار می‌دهند. البته در این زمینه نمی‌توان از تاثیر شرایط اجتماعی-اقتصادی حاکم بر زندگی مردم چشم‌پوشی کرد. مفهوم منفعت عمومی، برای مردم کشور، در کنار تمام مشکلاتی که روزانه با آن مواجهند، همانند یک کالای لوکس، فاقد ضرورت محسوب می‌شود. مشکلات اقتصادی و تبعات اجتماعی ناشی از آن، مردم را به گوشه رینگ برده و آن‌ها چاره جز مقاومت در مورد آخرین سنگرهایشان که همان اموال شخصی است، ندارند و با قدرت تمام در مقابل هر مساله‌ای که تهدیدی برای آن محسوب شود، مبارزه می‌کنند. آن‌ها مهمترین سرمایه اجتماعی یعنی اعتماد را به دست نیاورده، از دست داده‌اند و نمی‌توانند به آینده نامعلوم خوشبین باشند؛ بنابراین چاره‌ای جز مقاومت در مقابل مشارکت و شاید حتی مبازه با آن ندارند.
تامین منفعت عمومی به واسطه اقدامات شهرسازی، دارای اثرات مختلف، در بازه‌های زمانی متفاوت است؛ البته در بیشتر موارد اثرات طرح‌های توسعه شهری به دلیل چندبعدی و دامنه‌دار بودن، میان‌مدت و بلندمدت محسوب می‌شوند. منافعی که نتایج آن در میان‌مدت و درازمدت آشکار می‌شود، عموماً مردم شهر را بهره‌مند می‌کند، اما در کوتاه‌مدت و در مقیاس خرد، شاید به نفع گروهی کوچک و یا افرادی خاص نباشد. هرچند ممکن است در نهایت و در طی یک فرایند طولانی‌تر، طرح و برنامه‌ای که در محل زندگی آن‌ها اجرا می‌شود، علاوه بر تامین منفعت عمومی منجر به ایجاد نفع شخصی هم برای آن‌ها بشود. لذا با توجه به شرایطی که ذکر شد، نمی‌توان انتظار داشت، مردم نسبت طرح‌هایی که اثرات آن مشهود نیست، خوشبین بوده و در تحقق آن مشارکت فعال و سازنده داشته باشند. زمانی که آرامش اقتصادی یک جامعه برهم می‌خورد، بسیاری از مسائل اساسی کشور و به ویژه شهرها، به تصمیمات روزانه تقلیل پیدا می‌کنند و دید بلندمدت و بنیادی به تدریج از میان می‌رود. از بین رفتن این نوع نگاه بنیادی شاید مهمترین آفتی باشد که نه تنها مفهوم منفعت عمومی را تهدید می‌کند، بلکه بسیاری دیگر از مفاهیم اساسی جامعه را در معرض خطر قرار می‌دهد.
دو مفهوم مشارکت و منفعت عمومی به هم گره خورده و به نوعی جدایی‌ناپذیرند. مشارکت واقعی زمانی به منصه ظهور می‌رسد که مردم در خصوص منفعت عمومی به یک اجماع و اقناع ذهنی دست پیدا کنند و منفعت عمومی هم زمانی محقق می‌شود که مردم با جدیت در طرح‌ها و برنامه‌های جمعی مشارکت داشته باشند. به عبارت دیگر یک شهروند تا زمانی که درک صحیحی از مفهوم منفعت عمومی نداشته باشد، نمی‌تواند با انگیزه لازم در تحقق طرح‌ها و برنامه‌های توسعه شهری مشارکت کند. این درک صحیح زمانی حاصل می‌شود اولاً یک تعریف مشخص و جامع از این مفهوم تبیین شود و درثانی بتواند جایگاه قانونی مشخص و تثبیت شده‌ای در اسناد رسمی کشور پیدا کند. در مرحله سوم باید تغییراتی در شرایط اجتماعی-اقتصادی مردم پدیدار شود تا بتوانند ورای مسائل روزمره، با ذهنی آرام و آسوده، افق‌های دوردست را مد نظر قرار دهند. شکل‌گیری یک ذهنیت جمعی از مفهوم منفعت عمومی و اتفاق نظر در خصوص آن، مهمترین بستری است که هرگونه موفقیت در طرح‌های توسعه شهری را تضمین و نهادسازی و چارچوب‌های تنظیم کننده دیگر را مشروع می‌کند. بنابراین تا زمانی که چنین شرایطی فراهم نشده، نمی‌توان و نباید انتظار معجزه از سیستم مدیریت شهری داشت و باید به تحقق مشارکتِ حداقلی در طرح‌های توسعه شهری رضایت داد.
منابع
- Alexander, E. (2010). Planning, policy and the public interest: Planning regimes and planner’s ethics and practices. International Planning Studies, 15(2), 143-162.
- Arnstein, S. R. (1969). A ladder of citizen participation. Journal of the American Planning Association, 35(4), 216-224.
- Bandit, Theodore (1973). The Public Interest, Philosophy & public affairs, vol. 2, No.3 (spring), published by Wiley.
- Fordham, R. (1990). Planning consultancy: Can it serve the public interest?, Public Administration, 68, 243-248.
- Friedmann, J. (2011). Insurgencies: Essays in planning theory. London: Routledge.
- Gunn, J.M (1991). Jeremy Bentham and Public Interest, in modern political theory, ed. By jack lively and Andrew Reeve, London: Rutledge.
- Heywood, P. (1990). Social justice and planning for public interest. Urban Policy and Research, 8(2), 60–۶۸.
- Polanyi, A.s (1989). The State in Transition, London: Lynne Renner Publisher.
- پوچی، جان فرانکو (۱۳۸۴): درآمدی جامعهشناختی بر تکوین دولت مدرن، ترجمه بهزاد باشی، تهران: آگاه.
- راسخ، محمد (۱۳۹۲): حق و مصلحت، مقالاتی در فلسفه حقوق، فلسفه حق و فلسفه ارزش، جلد ۲، تهران: نشر نی.
- عباسی، بیژن (۱۳۸۹)، حقوق اداری، تهران: دادگستر.
- فروغیفر، مهران، نوریان، فرشاد و جابریمقدم، مرتضیهادی (۱۳۹۹): فهم مفهوم منفعت عمومی در نظام شهرسازی ایران. دانش شهرسازی، ۴ (۱): ۱-۱۸.
- منصوریان، ناصرعلی و شیبانی، عادل (۱۳۹۵): مفهوم منفعت عمومی و جایگاه آن در قانونگذاری ایران، دوفصلنامه دیدگاههای حقوق قضایی، ۷۵ و ۷۶: ۱۱۷-۱۴۲.
- ویژه، محمدرضا، امجدیان، حسن (۱۳۹۴): رویکرد فقهای شورای نگهبان در زمینه رویارویی مالکیت خصوصی و منفعت عمومی؛ مطالعه رویهای، دوفصلنامه دانش حقوق عمومی، ۴ (۱۲): ۲۳-۴۶.
[۱] Arnstein
[۲] Friedmann
[۳] Public Interest
[۴] Self Interest