سیاست‌های نوسازی: به نام ساکنان بافت فرسوده، به کام سوداگران زمین و مسکن

سیاست تراکم تشویقی از مهم‌ترین سیاست‌های نوسازی بافت‌های فرسوده است که علی‌رغم تغییر رویکرد در قوانین شهری از “فرسودگی” به “ناکارآمدی” و از “نوسازی” به “بازآفرینی”، این سیاست همواره در دستورکار سیاست‌گزاران و مجریان ذی‌ربط قرار گرفته است. یادداشت حاضر به بررسی روند تغییرات این سیاست در طول بیش از یک دهه می‌پردازد.

سیاست‌های شهری نوسازی بافت‌های “فرسوده” بعد از فاجعه زلزله بم در سال ۱۳۸۲ شکلی نظام‌مند به خود گرفت. یک سال بعد از زلزله بم، در سال ۱۳۸۴، در قانون بودجه تسهیلات ویژه‌ای برای سازندگان خصوصی و عمومی فعال در بافت‌های “فرسوده” در نظر گرفته شد (قانون بودجه، ۱۳۸۴). اما برای جلوگیری از فساد رانتی در شهرها ناشی از تخصیص این تسهیلات، نیاز بود تا ابتدا بافت‌های “فرسوده” تعریف شود. بنابراین در سال ۱۳۸۵، وزارت مسکن و شهرسازی (راه و شهرسازی کنونی) مصوبه‌ای را ابلاغ کرد که در آن نحوه تشخیص بافت‌های “فرسوده” تعیین شده بود. طبق این مصوبه سه معیار برای شناسایی بافت‌های “فرسوده” تعریف شد: ریزدانگی، عدم نفودپذیری و ناپایداری. چنان‌چه بلوک شهری هر سه این معیارها را دارا باشد جزو بافت‌های “فرسوده” محسوب می‌شود. از معیارهای تعریف شده دولت برای بافت‌های “فرسوده” می‌توان دریافت که رویکرد دولت نسبت به فرسودگی نگاهی صرفاً کالبدی بوده است. بنابراین دور از انتظار نیست که سیاست‌های متناسب با این رویکرد را برای حل مسأله بافت‌های “فرسوده” در دستور کار قرار دهد.

سیاست‌های تراکم تشویقی، که ریشه‌های آن را می‌توان در سنت تراکم‌فروشی برای کل شهر تهران جستجو کرد، از مصوبه بودجه سال ۱۳۸۶ شروع شد. در این مصوبه شورایعالی معماری و شهرسازی موظف شد تا تراکم ساختمانی را در این مناطق به میزان ۶۰ درصد (یک طبقه) افزایش دهد (قانون بودجه، ۱۳۸۶). همزمان با ابلاغ قانون بودجه، طرح جامع و راهبردی شهر تهران به تصویب شورایعالی رسید. در این طرح بافت‌های “فرسوده” با توجه به مصوبه شورایعالی به عنوان لایه‌ای جداگانه در نقشه‌های طرح جامع به تصویب شورایعالی رسید و به شهرداری تهران ابلاغ شد. در این طرح ابلاغیه قانون بودجه تعدیل شده بود. به این‌صورت که در صورت تجمیع دو یا چند پلاک و رسیدن به حداقل مساحت قطعه تجمیعی به ازاء هر قطعه تجمیع شده مازاد بر قطعه اول ۲۰ درصد تراکم تشویقی در نظر گرفته می‌شود مشروط بر این‌که از یک طبقه (۶۰ درصد) تجاوز نکند. همچنین در این طرح تمهیداتی برای تأمین پارکینگ بر عهده شهرداری تهران گذاشته شد (پارس‌بوم، ۱۳۸۶). به این ترتیب سیاست تراکم تشویقی در بافت‌های “فرسوده” مشروط به تجمیع پلاک‌های مجاور یکدیگر شد که همواره مورد استقبال مدیران، سیاست‌گذاران و حتی جامعه مهندسان مشاور بود.[۳] این سیاست شوک عجیبی به بازار ساخت‌و‌ساز وارد آورد. رشد پروانه‌های ساختمانی صادرشده در بافت‌های “فرسوده” به بیش از ۱۰۰ درصد رسید(بانک مرکزی، ۱۳۸۷). تعداد واحدهای ساختمانی در این سال ۱۰۹ درصد رشد داشت (بانک مرکزی، ۱۳۸۷). افزایش مساحت ساخت‌وساز حاکی از بارگزاری جمعیت بیشتر در این بافت‌ها دارد درحالی‌که این بافت‌ها از تراکم جمعیتی بالا رنج می‌برند. سیاست‌های تأمین پارکینگ نیز نابسامانی این بافت‌ها را تشدید کرد. شهرداری تهران علی‌رغم متعهد بودن نسبت به تأمین پارکینگ عملاً اقدامی برای آن انجام نداد و مناقشات در کوچه‌های بافت‌های “فرسوده” بر سر جای پارک اتوموبیل شدت گرفت (ابراهیم‌پور، ۲۰۱۶).

در سال ۸۷، همزمان با شروع پروژه‌های مسکن مهر کلیه تسهیلات مالی برای بافت‌های “فرسوده” قطع شد (قانون بودجه، ۱۳۸۷). در این سال قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن (مصوب ۲۵/۰۲/۸۷) تصویب شد که مطابق آن کلیه ساخت‌وسازها در بافت‌های “فرسوده” مشمول تخفیفات عوارض ساخت شدند. آیین‌نامه این قانون در سال ۸۸ به تصویب رسید که طی آن ضمن تلاش در جهت تسهیل ارتباط سرمایه‌گزار و مالک، شرایط مناسبی را برای سرمایه‌گزاران در بافت‌های “فرسوده” در قالب تخفیفات مالی فراهم کرده است.

در سال ۸۹ سند دیگری با عنوان “قانون احیاء، بهسازی و نوسازی و توانمندسازی بافت‌های “فرسوده” و ناکارآمد شهری” به تصویب رسید. این نخستین بار بود که از عبارت ناکارآمد در کنار “فرسوده” در قوانین استفاده شد، اما متأسفانه در تعاریف این بافت‌ها به همان تعاریف بافت “فرسوده” مصوب شورایعالی سال ۱۳۸۵ بسنده شد. این قانون در جهت تقویت طرح‌های بهسازی و نوسازی برای ایجاد زیرساخت‌ها و تأمین خدمات عمومی تدوین شده بود که مشارکت مالکان ساکن در محدوده‌های این طرح‌ها را تسهیل می‌کرد. متأسفانه این قانون تا سال ۱۳۹۳ که سند راهبردی احیاء، بهسازی و نوسازی و توانمندسازی بافت‌های ناکارآمد و “فرسوده” شهری به تصویب رسید بلااستفاده باقی ماند.

در سال ۹۰ برنامه پنجم توسعه به تصویب رسید. در این برنامه وزارت راه و شهرسازی و شهرداری‌ها موظف شدند تا هر ساله ۱۰ درصد از بافت‌های “فرسوده” شهری را احیاء نمایند و تسهیلات بودجه توسط دولت در اختیار آن‌ها قرار گیرد. در سال ۹۱ بعد از ۴ سال تأخیر در تهیه طرح تفصیلی جدید شهر تهران، این طرح به تصویب رسد. در ضوابط این طرح شرایط بسیار مطلوبی برای سرمایه‌گزاران فراهم آمده است:

– اضافه شدن بافت‌های به اصطلاح ناپایدار (بافتی که یکی از سه شرط فرسودگی را دارا باشد) به بافت‌هایی که واجد شرایط تسهیلات تشویقی هستند؛

– بلامانع بودن تأمین نیمی از پارکینگ‌های موردنیاز برای اراضی کمتر از ۱۰۰ مترمربع؛

– یک طبقه تراکم تشویقی برای قطعات بیش از ۱۵۰ مترمربع؛

– یک طبقه تشویقی مازاد برای قطعات تجمیعی؛

– امکان پیشروی طولی ۲متر علاوه بر ۶۰ درصد سطح اشغال.

از ابتدای این سال رویکرد دولت و شهرداری نسبت به بافت‌های “فرسوده” تشویق مالکان به تجمیع شد، به‌طوری‌که نسبت تعداد پلاک‌های تجمیعی به کل پروانه‌های صادره از ۷/۱۷ درصد در سال ۸۹ به ۵۶ درصد در اواخر سال ۹۱ رسیده است (معاونت معماری و شهرسازی شهرداری تهران، ۱۳۹۱)

در سال ۹۲، همزمان با به روی کار آمدن دولت میانه‌رو دکتر روحانی، بازار مسکن دچار قفل‌شدگی [۱]شد و این شرایط اگرچه بر روند ساخت و ساز در بافت‌های “فرسوده” هم تأثیر گذاشت اما سیاست‌های تشویقی برای تجمیع باعث شد که نسبت پروانه‌های تجمیعی ساختمانی نسبت به کل پروانه‌های ساختمانی از ۴/۲۷ درصد در سال ۹۱ به ۹/۳۶ درصد برسد.

در سال ۹۳ سند ملی راهبردی احیاء، نوسازی و بهسازی و توانمندسازی بافت‌های ناکارآمد و “فرسوده” شهری به تصویب هیأت وزیران رسید. مطابق این سند رویکرد جدید به بافت‌های ناکارآمد رویکرد بازآفرینی تعریف شد و برای تحقق آن “ستاد ملی و استانی بازآفرینی پایدار محله‌ها و محدوده‌های هدف برنامه‌های احیاء، بهسازی و نوسازی” تشکیل شد. به تَبَع این سند، یک ماه بعد، دولت مصوبه‌ای را به تصویب رساند که مطابق آن ۸/۱ میلیون واحد تسهیلات مسکن و ۲۶۰ هزار تسهیلات ودیعه مسکن موقت تا پایان برنامه ششم برای بافت‌های “فرسوده” اختصاص یافت. این مصوبه حاکی از ادامه رویکردهای گذشته نسبت به بافت‌های ناکارآمد شهری بود. چرا که علی‌رغم تغییر رویکرد به بازآفرینی اما سیاست‌ها و اقدامات هنوز ادامه رویکرد نوسازی مسکن در بافت‌های “فرسوده” بود. دو ماه بعد، شورایعالی شهرسازی و معماری مصوبه‌ای را ابلاغ کرد که طی آن بر ضرورت تغییر رویکرد از فرسودگی به ناکارآمدی و از نوسازی به بازآفرینی تأکید شده است. بر اساس این مصوبه شرکت عمران و بهسازی شهری موظف شد که دستورالعمل جدیدی برای شناسایی بافت‌های ناکارآمد تنظیم نماید که این مهم تا کنون محقق نشده است.

در سال ۹۴ شرکت عمران و بهسازی شهری بسته تشویقی ارایه کرد که طی آن سیاست‌های تشویقی برای رونق‌بخشیدن به ساخت و ساز مسکن در بافت‌های “فرسوده” برای شهرداری‌ها فراهم شد. نکته قابل توجه این‌که محتوای این بسته تشویقی با بسته‌های قبلی تفاوت چندانی نداشت. حتی علی‌رغم مصوبه شورایعالی مبنی بر عدم صدور مجوز بیش از یک طبقه تراکم تشویقی، امکان صدور مجوز تا ۴ طبقه تراکم تشویقی را برای پروژه‌هایی که یک بلوک شهری در آن تجمیع می‌شوند را فراهم کرد. همچنین تأمین تنها ۵۰ درصد پارکینگ موردنیاز هم در این بسته تشویقی گنجانده شده است. این بسته تشویقی تا حال حاضر در حال اجرا است.

همانطور که ملاحظه شد، سیاست تراکم تشویقی همراه با سیاست‌های مکملی ارایه شده است. این سیاست‌های مکمل شامل تخفیفات و تسهیلات مالی در فرآیند ساخت‌وساز است. نکته مهم دیگر تمرکز این سیاست‌ها صرفاً بر مسکن است، به طوری‌که این سیاست‌ها نه تنها توجهی به خدمات پشتیبان مسکن ندارند بلکه از طریق نقض قانون (مثل تخفیف پارکینگ) شرایط زیست را برای ساکنان سخت‌تر می‌کنند. سیاست‌گزاران برای تشویق سرمایه‌گزار برای سرمایه‌گزاری در بافت‌های “فرسوده”، تنها به ایجاد رانت برای زمین‌های واقع در بافت‌های “فرسوده” از طریق افزایش تراکم، تسهیلات و تخفیفات مالی، تمرکز دارد. پژوهش‌ها (ابراهیم‌پور، ۲۰۱۶) نشان می‌دهد از آن‌جا که مالکان ساکن در بافت‌های “فرسوده” از پیچیدگی‌های فنی و مالی ساختمان‌سازی اطلاعات کاملی ندارند، بنابراین رانت تولید شده ناشی از این سیاست به روش‌های مختلف از آنِ سازندگان است؛ یعنی گروهی که تنها به ارزش مبادله‌ای تولید فضا اهمیت می‌دهند. در حقیقت ارزش مصرفی ناشی از این رانت نه تنها شرایط زیست مالکان قبلی را بهبود نمی‌بخشد بلکه سبک زندگی آن‌ها را به چالش می‌کشد و شرایط زیست آن‌ها را سخت‌تر می‌کند. بنابراین دور از انتظار نیست که این سیاست‌ها نتواند آن‌طور که باید در بهبود شرایط زیست ساکنان بافت‌های “فرسوده” تأثیرگذار باشد.

[۱] این اصطلاح را از آقای کمال اطهاری وام گرفته‌ام.

فهرست مراجع

ابراهیم‌پور، مجید. (۲۰۱۶). «Urban renewal policies in Tehran: In the name of inhabitants, in favor of speculators, case study: Djavadieh, Tehran, Iran»، پایان نامه کارشناسی ارشد شهرسازی، مدرسه شهرسازی پاریس (École d’Urbanisme de Paris) Paris VII

بانک مرکزی ایران. (۱۳۸۷). نتایج بررسی فعالیت‌های ساختمانی بخش خصوصی در مناطق شهری استان‌های مختلف کشور در سال ۱۳۸۶. تهران.

پارس‌بوم، مهندسان مشاور. (۱۳۸۶). طرح جامع ساختاری-راهبردی شهر تهران، تهران.

سازمان برنامه و بودجه کل کشور. (۱۳۸۴). قانون بودجه سال ۱۳۸۴، تهران.

سازمان برنامه و بودجه کل کشور. (۱۳۸۶). قانون بودجه سال ۱۳۸۶، تهران.

شرکت عمران و بهسازی شهری ایران. (۱۳۹۳). سند ملی راهبردی احیاء، بهسازی، نوسازی و توانمندسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری (مصوب هیأت وزیران). تهران

مجلس شورای اسلامی. (۱۳۸۷). قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن. مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی. تهران.

مجلس شورای اسلامی. (۱۳۸۹). قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران. مرکز پژوهش‌های مجلس شوراس اسلامی. تهران.

معاونت معماری و شهرسازی شهرداری تهران. (۱۳۹۱). گزارش عملکرد معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران. تهران.