طرح المنصف المرزوقی برای تأسیس دیوان بین المللی حقوق اساسی: وادار کردن دولت ها به وفای به عهد(لوموند دیپلماتیک: سپتامبر ۲۰۱۳)

مونیک شومیلیه ژاندرو ترجمه ی منوچهر مرزبانیان

سرکوب خونین در مصر و سوریه، جاسوسی همگانی در ایالات متحده، سختگیری ها و عملکردی زیانبار در ارتباط با حقوق پناهندگی در اروپا، فروکوفتن مخالفان در شیلی: دولت هائی که سبکسرانه اصول حقوقی مدون در عهدنامه هائی را پایمال می کنند که خود تنفیذ کرده اند، از شمار بیرون اند. آیا وقت آن نرسیده است که، نه به زور توپچی ها، بلکه از راه توسل به سلاح حقوق، این قواعد را به کار بندند؟یکی از شگفت انگیز ترین ثمرات «بهار عرب» و نابیوسیده ترین آنها، بی تردید طرح ایجاد دیوان بین المللی حقوق اساسی است. فکر تأسیس آن از تلخکامی آقای المنصف المزروقی، رئیس کنونی جمهوری تونس (در انتظار نهادهای پایداری که مجلس مؤسسان باید کشور را از آنها برخوردار سازد) رویاروی بن بست های حقوق بین الملل برخاسته. دوران دیکتاتوری آقای زین العابدین بن علی، شاهد انتخابات پی در پی سازمان یافته ای بود که بر زمینه تقلب و ارعاب برپا می شد، بدون آنکه متون حقوقی والای بین المللی که گمان تضمین آزادی های عمومی و دموکراسی به آنها می رفت چاره مؤثری پیش پا بگذارند.

حقیقت آنست که گرچه دموکراسی را در جامعه بین الملل ارزشی جهانشمول می شناسند، اما امکان و راهکاری در دست نیست تا ابزار و وسیله به کاربستن آن باشد. از اینرو امروزه باید حسن نیت را در کانون سیاست نهاد و نمایندگان دولت ها را بر آن داشت تا اعمال خویش را موافق و مطابق تعهداتی سازند که بر عهده گرفته اند (١). برای این منظور، ساز و کاری قضائی لازم است تا کنترل مفاد قانون اساسی کشورها و عمل به آنها را در پیوند با هنجارهای بین الملل در قلمرو حقوق بشر و آزادی های دموکراتیک میسر سازد. چنین برداشتی همسو با بسیاری از قوانین اساسی است که بر برتری حقوق بین الملل بر حقوق داخلی تصریح دارند.

چنانچه حسن نیت معنائی داشته باشد، به یقین متضمن آن است که نتوانیم همزمان چیزی و عکس همان چیز را بخواهیم. اگر اکثر کشورها به معاهدات بین المللی پیوسته اند که، نمونه وار، مقرر می دارد که «هر شهروندی حق دارد: الف‌ـ در اداره امور عمومی‌، مستقیما یا به وساطت نمایندگانی که آزادانه انتخاب کرده باشند مشارکت جوید؛ (…) ج ـ تحت شروط عمومی [تضمین] برابری، به مشاغل دولتی کشور خود دست یابد (٢)»، آنوقت مفاد قانون اساسی یا مقررات وضع شده ملی نیز می باید بر این حقوق صحه بگذارند، نه اینکه مانعی بر سر راه آن بتراشند. در باره حق همه افراد به «آزادی اندیشه، وجدان و مذهب» نیز ناگزیر همین منطق باید حکمفرما باشد. به رعایت همین اصل است که به همه مذاهب باید احترام گذاشت، اما هیچیک را نباید به کسی، هر کس، تحمیل کرد.

فرهنگ برخورداری از مصونیت جزائی

دولت ها تاکنون این متون را چون ادعیه و اورادی انگاشته و فراموش کرده اند که با تنفیدشان خود را به احرای مفاد آنها متعهد ساخته اند. و اینهمه به رغم پیوستن طیف گسترده ای از کشورها به میثاق نامه هائی که تعهد بدآنها، دموکراسی های موسوم به «توده» ای در دوران جنگ سرد، برخی از دولتهائی با دغدغه بیش برای القائات مذهبی تا آزاد اندیشی و دیکتاتوری هائی با سرشت آشکار خودکامگی را در کنار یکدیگر جای داده است. از کشورهای غربی هم بگوئیم که چنان آکنده از غرور بنیانگذاری این متون اند که آنها را بیشتر ویترینی می بینند که رخصت می دهد خود را نه متعاهدانی راستین که تعهداتشان پسامد هائی برای سیاست های ملی آنان دارد، بلکه صاحب فضیلتانی خیرخواه جلوه نمایند.

انحطاط اوضاع و احوال انجام انتخابات در هرجای جهان، به ویژه با دستکاری در نتایج آنها، یا تأمین مالی کارزارها که جای حرف دارد، وضعیت درون زندان ها که خدشه ای بنیادین در سرتاسر عالم بر اصل رعایت شأن انسان به شمار می رود، شیوه رفتار با بیگانگان، که غالبا ناقض اصول مدون در متون ناظر بر حقوق بشرست: اینها همه ناشی از قانون اساسی، مصوبات قوه قانونگذاری و مقرراتی است که دولت ها با نادیده انگاشتن عهودی که خود را بدانها ملزم ساخته اند به ارتکاب آنها دست می یازند.

حقوق بین الملل جلوگیری از چنین وضعی را میسر نمی سازد. اینها همه از تناقض شدیدی برخاسته که منشور سازمان ملل متحد برآن بنیاد گرفته و مانع از اوجگیری جامعه ای جهانی مبتنی بر ارزش هاست. این منشور از یک سو، از توسعه حقوق بین الملل سخن می راند، اما از سوی دیگر مفهومی از حاکمیت را تضمین می کند که مخالف هرگونه پیشرفت در حقوق جهانشمول بین المللی است. و وقتی هم که می کوشند همین حقوق بین الملل را به کشورهای حاکم بر سرنوشت خویش تحمیل کنند، آگاه از اینکه نهایتا روی حرف کشورهای مستقل حرفی نتوان زد، با کمروئی قدم پیش می گذارند، آنچنانکه به پشتگرمی اصل مصونیت، فرهنگ گریز از مجازات در همه جای دنیا رونق گرفته است. هیچ دستگاه قضائی بین الملل هم نیست که مأموریت یافته باشد تا کاربرد اصول دموکراتیک از سوی دولت ها را کنترل کند. ارکان قانونی موجود دقیقا چنین دستور و رسالتی را بر عهده ندارند و برد صلاحیت آنها هم محدود است.

دیوان بین المللی دادگستری لاهه فقط هنگامی به اختلافی رسیدگی می کند که دو دولت متنازع موافقت خود را با دادرسی وی اعلام کرده باشند، و البته هیچ عاملی هم نمی تواند دولت های خواستار حل اختلاف را به دادخواهی از دیوان وادارد. دیوان بین المللی کیفری هم که [تأسیس] آنرا چون پیشرفت عمده ای نگریسته اند، وظیفه ای جز مجازات جنایات بین المللی ندارد، و چون برخی از قدرتمند ترین کشورهای جهان اساسنامه آنرا نپذیرفته اند، صلاحیت آن محدود مانده است. تنها دیوان اروپائی حقوق بشر مرجعی اجباری برای دولت هاست و برخوردار از این اختیار که در صورت نقض منشور اروپائی حقوق بشر ناقضان را محکوم کند. اما به هر حال این نهاد محکمه ای منطقه ای است با برد جغرافیائی محدود. بدینگونه خلائی در معماری نهادهای حقوقی جهان شکل گرفته است. ناگزیر طرح تونس درست به موقع سر می رسد تا این خلاء را از برخی جهات پرکند.

بدعت دیوانی که طرح آنرا ریخته اند، در تمرکز بر محور آزادی های عمومی –آزادی های برپا دارنده دموکراسی– و همزمان، حقوق بشر است که تمکین آن به خودی خود اصلی دموکراتیک به شمار می آید. بدینسان دفاع از دموکراسی در قلب این طرح جای دارد.

تشکیلات و دستگاه های بین المللی موجود –که خود چندان دموکراتیک نیستند– به جز مساعی بسیار محدود، گام دیگری پیش ننهاده اند تا دولت ها را به انجام بهتر تکالیف الزام آوری وادارند که بردوش گرفته اند. شورای حقوق بشر، کمیته حقوق بشر، بدون فراموش کردن تشکیلات منطقه ای، از اختیارات قضائی واقعی بی بهره اند. با اینحال هنجارهائی برآمده از پیمان نامه های سازمان ملل متحد یا معاهدات دیگر، نظیر مقاوله نامه های حقوق کودک یا مهاجران، حتی اگر قطعنامه های فراوان سازمان ملل متحد را کنار بگذاریم که به تشریح جزئیات تعهداتی تخصیص یافته اند که در تحقق اصل مقبولیت دموکراتیک بر عهده دولت هاست، باز همگی امروزه هنجار پذیری بر مدار حقوق اساسی بین المللی را شکل داده اند. هدف دیوانی که طرح تونس انگاشته به اجرا درآوردن آنست.

دیوان مزبور می تواند از طریق وظیفه دوگانه رایزنی و حل اختلاف، اصول و قواعدی را در پیوند با دموکراسی و آزادی های عمومی به کار بندد. در زمینه نخست، کنشگران مختلفی چون حکومت ها، سازمان های بین المللی جهانشمول یا منطقه ای، سازمان های غیر دولتی، احزاب سیاسی، انجمن های ملی یا سازمان های حرفه ای و اصناف که از مشاهده تدارک وضعیتی خلاف اصول دموکراتیک دغدغه خاطری یافته باشند، می توانند به پرسش از دیوان روی آورند. از اینرو همه این نهادها امکان خواهند یافت تا طرح یا نص لوایحی را در ارتباط با دموکراسی و حقوق بشر به دیوان تسلیم دارند. دیوان آنگاه در ارزیابی خود نظری مستدل ارائه خواهد داد که آیا متنی که به وی سپرده اند با اصول و قواعد دموکراسی و آزادی های عمومی سازگار است یا خیر.

در زمینه حل اختلاف، افراد (به شرط آنکه از پشتیبانی گروه دادخواهانی برخوردار باشند)، مجامع عمومی سازمان های بین المللی فراگیر یا منطقه ای، و نیز سازمان های غیر دولتی می توانند از دیوان بخواهند که به امری رسیدگی نماید. اینها هرگونه تخطی وخیم (در اعمال [به طور اعم] یا احکام قضائی [به طور اخص]) به اصول دموکراتیک و شرایط دموکراتیک انتخابات را به داوری وی خواهند سپرد. از دولت های درگیر در مسئله آنگاه انتظار می رود که به تصمیمات دیوان درباره سازگاری یا عدم سازگاری [اعمال یا احکام] با آن اصول گردن نهند و پیگیری نمایند.

شمار قضات دیوان بیست و یک تن خواهد بود، یا چنانچه موفقیت دیوان اقتضا نماید بیشتر از این تعداد. این قضات طی پویه ای سه مرحله ای برگزیده خواهند شد تا از نفوذ سیاسی دولت ها در امان مانند. دولت ها که از هریک خواسته خواهد شد تا نامی را پیشنهاد کنند، نقشی در تهیه نخستین فهرست نامزدها خواهند داشت. این فهرست سپس به مجمعی مرکب از قصات دیوان بین المللی دادگستری، قضات دیوان بین المللی کیفری و اعضای کمیسیون حقوق بین الملل سازمان ملل متحد، یعنی صاحبنظرانی تسلیم خواهد شد که هم بهتر از دیگران از حقوق بین الملل آگاهند و هم با محافل حقوقدانان بین الملل آشنا. مجمع مزبور از فهرست پیش ساخته [گزینش دولت ها]، چهل و دو نام را از بین صالح ترین و درستکارترین قضات برخواهد گزید. سرانجام نوبت به مجمع عمومی سازمان ملل متحد خواهد رسید تا بیست و یک تن قاضی را از میان قضاتی بر گزیند که در این فهرست کوتاه شده گنجانده اند.

عدم تهدید به حاکمیت

شک نباید داشت که اذهان ایراد گیر موانع بسیاری را پیش کشند. بی تردید اشکال خواهند تراشید که هم اینک هم به شیوه متغیری بسته به کشورها و مناطق گسترده جهان چاره های داخلی و منطقه ای وجود دارد. این استدلال کسی را به بیهودگی دیوان تازه اقناع نخواهد کرد، زیرا تا به امروز هیچ ترتیب قضائی در تنبیه ناقضان هنجار پذیری بر مدار حقوق اساسی بین المللی به میان نیامده است. اتحادیه های منطقه ای (آفریقائی یا میان قاره ای آمریکا)، مجازات های سیاسی (چون تعلیق عضویت سازمان یا برکناری از آن) را در نظر گرفته اند، اما چنین کیفرهائی به مواردی محدود می شود که کودتائی انجام گرفته باشد. اتحادیه اروپا دورتر از این رفته: مواد ٢‌ و ٧ اساسنامه اتحادیه مجازات هائی را در صورت نقض اصول دموکراتیک به طور عام در نظر گرفته است، و توافقنامه های پیوستگی با کشورهای ثالث نیز ماده دموکراتیکی در بر دارند که نقض آن –دست‌کم نظرا– به تعلیق توافقنامه می انجامد. از اینرو طرح دیوان می باید ساز و کار حقوقی تاره ای را علاوه بر موازین و ضوابط موجود برشمارد. ناگفته پیداست که به دادرسی دیوان جدید تنها در صورتی می توان توسل جست که دادخواهان بدوا تمام مراحل دادرسی و استیناف را که نظام حقوقی داخلی می تواند عرضه دارد پیموده و نتیجه ای به دست نیاورده باشند. به همان گونه باید امکان تبادل با آئین های دادرسی منطقه ای را هرجا که موجود باشند درنظر گرفت.

تردیدی نیست که حجت احترام به حاکمیت دولت ها را پیش خواهند کشید. اما به واقع در بسیاری از کشورهائی که ایدئولوژی های ناسیونالیستی خطرناک شهروندانش را وسوسه کرده، این حقیقت را از یاد می برند که آنچه بهتر از همه می تواند پاسدار آنها باشد، نه سیر قهقرائی حقوق بین الملل، بلکه پیشرفت های درست مهار شده آن است. و به یاد آوریم، بیشتر از آنرو که گرچه حقوق بین الملل، با تصریح صلاحیت خود، دامنه حاکمیت را محدود می کند، اما خود ثمره توافقی میان حاکمیت هاست. طرح دیوان بین الملی حقوق اساسی تهدیدی بر حاکمیت نیست، تنها اصرار بر آنست که [دولت ها] تعهداتی را محترم شمارند که در حاکمیت کامل بر عهده گرفته اند.

اتحادیه افریقا هم اینک هم به قطعنامه ای در پشتیبانی از این طرح رأی مثبت داده است. این طرح در پائیز امسال (٢٠١٣) به مجمع عمومی سازمان ملل متحد عرضه خواهد شد. شهروندان جهان مشتاق پیشرفت واقعی دموکراسی، مسئولبت بزرگی بر دوش دارند: تحصیل پشتیبانی آنچه «جامعه مدنی» می نامیم، اما همچنین حمایت دستگاه های ملی و احزاب سیاسی که به پیشرفت راستین دموکراسی دل بسته اند. برای دولت ها کار دیگری به غیر از تصویب آن نمانده است، مگر آنکه بخواهند، بی هیچ شرم و حیائی، سؤ نیت خود را به چشم کشند.

نوشته: MONIQUE CHEMILLIER-GENDREAU *

* استاد ممتاز حقوق عمومی و علوم سیاسی در دانشگاه Paris-Diderot.

پی نوشت:

١. ماده ٢۶ مقاوله نامه وین در باره حقوق معاهدات مورخ ٢٩‌ مه ١٩۶٩: «”معاهدات را باید رعایت کرد [Pacta sunt servanda] “. هر عهدنامه لازم الاجرائی، متعاهدین را به هم می پیوندد و آنها باید آنرا با حسن نیت به اجرا درآورند». این مقاول نامه را صد و سیزده کشور تنفیذ کرده اند، اما چون به منزله تدون قواعد سنتی انگاشته می شود از ارزشی هنجارگذار نیز برخوردار است، حتی برای کشورهائی که رسما به آن نپیوسته باشد.

٢. ماده ٢۵ میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی سازمان ملل