برای بررسی موانع، چالشها و آسیبهایی که طرحهای آمایش سرزمین در ایران با آن مواجهه میشوند، نگاهی به عقبه و تاریخچه طرحهای آمایش سرزمین راهگشا خواهد بود. به طور کلی برنامه آمایش سرزمین در ایران ذیل برنامه ریزی عمرانی کشور قرار می گیرد. سابقه برنامه ریزی عمرانی در مفهوم کلان خود در سال ۱۳۱۶ با فکر تنظیم برنامه ای به منظور بهبود فعالیتهای عمرانی کشور به وجود آمد. برنامه های آمایش سرزمین نیز به طور خاص در اواسط دهه ۱۳۴۰ در ایران مورد توجه قرار گرفت. پیش از انقلاب اسلامی، برای اولین بار در سال ۱۳۶۵ برنامه آمایش سرزمین تحت عنوان «رهنمودهای آمایش سرزمین برای تهیه برنامه عمرانی» با کمک مذاکرات و مشورت هایی با فرانسه تهیه و به سازمان برنامه و بودجه تحویل داده شد. مهمترین اقدام برای آمایش سرزمین پیش از انقلاب اسلامی ذیل عقد قرارداد با مهندسین مشاور ستیران انجام شد. اما به علت همزمانی با انقلاب اسلامی این طرح در مرحله اجرایی قرار نگرفت. بعد از انقلاب اسلامی، در اوایل دهه ۱۳۶۰ برنامههای آمایش سرزمین دوباره مورد توجه قرار گرفت و ضرورت تدوین آن احساس شد. در نهایت در سال ۱۳۶۳ و ۱۳۶۴ برنامه آمایش سرزمین توسط سازمان برنامه و بودجه و با عهدهداری دفتر برنامهریزی منطقهای پیگیری شد. مایشطرح آمایش دوباره در سال ۱۳۷۷ مورد توجه قرار گرفت و حاصل مطالعات انجامشده «تدوین نظریه پایه توسعه ملی و دیدگاه بلندمدت آمایش سرزمین» بود که در سال ۱۳۷۹ در جلسه هیئت دولت مطرح شد. بنابراین در این سال ضوابط ملی آمایش سرزمین به طور رسمی تصویب شد و سند آمایش سرزمین به عنوان سند بالادستی برای تدوین برنامههای عملیاتی و منطقهای مورد توجه قرار گرفت. در سال ۱۳۸۳ دفتر آمایش سرزمین به طور رسمی تاسیس شد و چهارمین برنامه آمایش بعد از آن تهیه شد و مولفههای برنامه آمایشی به صورت تفصیلی شامل ده سرفصل اصلی تهیه شد.
با توجه به تفاسیر فوق، میتوان نتیجه گرفت که سابقه انجام طرحهای آمایشی در ایران تحت تاثیر شرایط اقتصادی، سیاسی و انواع دگرگونی های اجتماعی قرار گرفته است. به صورت صریح و خلاصه می توان گفت که هدف اصلی طرحهای آمایش سرزمین رسیدن به توسعه متوازن و برابر بین تمام نقاط کشور است. هدف برنامهریزی آمایش سرزمین توزیع متعادل فعالیت و منابع و ظرفیتهای اقتصادی و اجتماعی متناسب با نیاز مناطق مختلف است. بنابراین برنامهریزی فضایی آمایشی به دنبال چیدمان متناسب منابع در گستره ملی و استانی است.
نوشته‌های مرتبط
دکتر اکبری و دکتر ایمانی جاجرمی در مقاله ای موانع اصلی پیش رو در طرحهای عمرانی کشور به طور عام و طرحهای آمایش سرزمین را به طور خاص شامل این موارد دانستهاند:
۱. ساختار تکساخت سیاسی،
۲. تقسیمبندی نامناسب سیاسی اداری،
۳. فقدان تعریف مناسب از منطقه در کشور،
۴. بیتوجهی به مسئله جمعیت و مهاجرت،
۵. فقدان طرح یکپارچه و نظاممند،
۶. بیتوجهی به همه ابعاد طرح آمایش سرزمین به یک اندازه،
۷. فشارهای سیاسی برای اجرای طرحها و پروژههای فاقد توجیه اقتصادی و فنی،
۸. فقدان مدل مناسب برای آمایش سرزمین در ایران (اکبری، ایمانی و فتحعلیزاده: ۱۳۹۵).
موارد فوق موانعی هستند که طرحهای ملی آمایش سرزمین و همچنین طرحهای استانی آمایش سرزمین از چالشهای جدی بر سر راه اجراییسازی برنامهها و سیاستها به حساب میآیند.
موانع و چالشهای موجود از نظر نگارنده با تاکید بر مناطق روستایی
اما جدای از موارد فوق به نظر نگارنده یکی از چالشهای اساسی بر سر اجراییسازی برنامههای آمایش سرزمین کمرنگ بودن وجوه اجتماعی و فرهنگی از برنامههای آمایشی به ویژه مناطق روستایی است. هدف توسعه متوازن به عنوان روح حاکم بر برنامههای آمایش اجراییسازی نخواهد شد مگر آنکه مولفههای اساسی توسعه متوزان را بشناسد. توسعه زمانی متوازن و پایدار خواهد بود که ویژگیهای باثبات[۱]، پایدار[۲]، فرایندی[۳]، اجتماعی[۴]، فرهنگی[۵]، زیستمحیطی[۶]، طراحیشده[۷] و مشارکتی[۸] (موزلی، ۱۳۸۸) را به عنوان ارکان اصلی و پایههای محکم خود تعریف کند و مسیر رسیدن به توسعه پایدار را از خلال این ارکان ترتیب دهد. طرح ملی آمایش سرزمین بیشتر با تاکید بر دادههای اقتصادی و جغرافیایی به تعیین خطیمشیهای توسعه متوزان میپردازد درحالیکه رسیدن به توسعه متوازن بدون درآمیختگی در جامعه محلی و شناخت بافتارهای فرهنگی و اجتماعی منحصر به فرد هر محل تنها در سطح رویا باقی خواهد ماند. بالواقع یکی از بازوهای اساسی توسعه که همانا به متن آوردن مشارکت مردمی در توسعه است به طور کلی در این برنامهها دیده نشده است. حتی طرحهای توسعه استانی نشان میدهد که موارد و مفاد مهم بسیار عجولانه و بدون درآمیختگی با بافتهای روستایی تدوین شده است و تنها یکسری دادههای کلان جمعیتشناختی، شغلی و اقتصادی از روستاها در دسترس است و مبنای تحلیل برنامهها نیز متکی بر همین دادههاست. اگر برنامههای آمایشی قصد دارند به سمت اجرایی شدن حرکت کنند میبایست در سطح اجرا رهیافتهای توسعه محلی را مورد توجه قرار دهند و اجراسازی برنامهها میبایست در نسبت با برنامههای توسعه محلی در استانها و روستاهای کشور بازخوانی شود و گرنه تنها در سطح کاغذ باقی خواهند ماند و در مناطق محروم موجب تشدید نابرابری و افزایش فقر و محرومیت خواهند شد.
راهکارها و چشماندازهای سند
راهکارهای سند آمایش سرزمین برای پاسخگویی به موانع و مشکلات کشور طی چند بخش مهم طبقهبندی شدهاند. این بخشها به طور خلاصه شامل:
۱. ایجاد و ارتقا پیوندها و مناسبات سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی با کشورهای منطقه و جهان
۲. تقویت نقش مفصلی کشور در شبکه گذرراههای ترانزیتی منطقهای و بینالمللی
۳. شبکهسازی و ایجاد زنجیرههای تولید بینالمللی و ارتقا جایگاه بینالمللی کشور در بازاهای جهانی به ویژه در زمینه انرژی
۴. تنوعبخشی به اقتصاد متناسب با مزیتها، قابلیتها و تخصصهای کشور
۵. تحول کشاورزی، اصلاح ساختار و نظام بهرهبرداری و استقرار کشاورزی هوشمند و پایدار با حصول اطمینان از امنیت غذایی، آب و محیط زیست
۶. و غیره.
مهمترین چشمانداز سند برای سال ۱۴۲۴ برای رسیدن به توسعه متوازن و انسجام فضایی به این شکل است: «شبکه چندسطحی، چندمرکزی و چند عملکردی، اقتصاد متنوع و دریاپایه، نظام سکونتگاهی پویا و نقشآفرین، افزایش جمعیت و توسعه فعالیت در مناطق مستعد کمتراکم بهویژه در مناطق مرزی، جزایر راهبردی و سواحل جنوبی و پیوتد مناسبات ایران با دنیا، از مهمترین ویژگی سازمان فضایی ایران در سال ۱۴۲۴ است» (سند آمایش سرزمین، ۱۳۹۹)
نقشه پیوند مناسبات سیاسی، اقتصادی و اجتماعی ایران با جهان به این شکل است که در سطح اول شهر تهران با نقش مدیریتی و راهبری ارتباط بینالمللی عمل خواهد کرد و سایر شهرهای تبریز، مشهد، کرمانشاه، اهواز، بندرعباس، شیراز، اصفهان، کرمان، زاهدان، چابهار، رشت و ساری به عنوان شهرهای همکار در جهت حفظ تعامل کشور با جهان و تشکیل شبه شهرهای جهانی تعریف شدهاند. ارتباط ایران با همسایگان دارای مرز مشترک آبی و خاکی نیز با اعطا نقش مدیریت به شهرهای لایه پیرامونی سرزمین در استانهای مرزی در نظر گرفته شده است.
چشمانداز سند برای سال ۱۴۲۴ مدیرت جامع و یکپارچه حوضههای آبخیز و حکمروایی پایدار آب را مد نظر قرار داده است. علاوه بر این موارد ارتقای سطح خدماترسانی شهرها، توزیع متوازن جمعیت شهرها، حفظ تهران به عنوان پایتخت، حفظ و ارتقا محیطزیست، تحولات فناورانه در پهنه و قطبهای کشاورزی، تامین امنیت غذایی و کاربست رویکرد توسعه خوشهای از اهداف و چشماندازهای سند برای سال ۱۴۲۴ هستند.
نقد و بررسی نهایی
برای بررسی این مهم که طرحهای برنامهریزی در سطح کلان و طرحهای آمایش سرزمین در سطح خاص با چه موانعی در تحقق اهداف خود مواجههاند باید ابتدا بررسی کرد که اهداف طرح آمایش سرزمین چیست؟ و برای رسیدن به این اهداف در خود طرح چه مسیری طی شده است؟ آیا این مسیر با هدف سازگار است و توانسته به درستی به سمت آن هدف حرکت کند یا خیر؟ بالواقع به منظور بررسی چالشها و موانع پیشروی طرحها میبایست از دو جهت به بررسی موانع موجود پرداخت: ۱. بررسی موانع بیرونی و ساختاری و ۲. بررسی موانع درونی و خطاهای طرح آمایش سرزمین.
۱. تغییر یکباره خطمشیهای کلان سیاسی، اقتصادی و فرهنگی
مهمترین عامل بیرونی و ساختاری که منجر به شکست روند رو به رشد برنامه آمایش در ایران شد، تغییر خطمشیهای این برنامه بعد از سال ۱۳۸۵ بود. در سال ۱۳۸۲ دفتر آمایش سرزمین به صورت رسمی تاسیس شد و آمایش سرزمین به آرامی توانسته بود حیثیت تشکیلاتی خود را پیدا کند و خطمشیها و سیاستهای خود را متناسب با اهداف خود تعیین کند. اما بعد از سال ۱۳۸۵ به یکباره تغییر اساسی در لحن و جهتگیری اهداف توسعهای کشور ایجاد شد.
برای مثال سیاستهای کلی طرحهای آمایش از سال ۱۳۸۵ به بعد با ۸ محور کلی شامل ۱. استفاده موثر از موقعیت ممتاز جغرافیایی برای کسب جایگاه شایسته منطقهای و بینالمللی، ۲. توسعه منابع انسانی به منزله رکن اصلی آمایش سرزمین، ۳. توجه به یکپارچگی ملی و تقویت هویت ایرانی-اسلامی مدیریت سرزمین، ۴. ارتقای کارایی و بازدهی اقتصادی و تسهیل روابط پرونی و بیرونی کشور، ۵. دستیابی به تعادل منطقهای متناسب با قابلیتها و توانهای هر منطقه، ۶. سازماندهی فضایی مناسب مراکز زیست، ۷. رعایت ملاحظات امنیتی و دفاعی در استقرار جمعیت و فعالیت در سرزمین، ۸. توجه به حفظ و احیا و بهرهبرداری بهینه از سرمایهها، منابع طبیعی تجدیدشونده و حفظ محیط زیست در طرحهای توسعه بوده است.
اما در طرح برنامه پنجم توسعه کشور مجموعه برنامههای کشور مطابق با الگوی اسلامی-ایرانی پیشرفت تدوین شد و خطمشیهای اساسی سایر برنامههای کشور نیز تحت شعاع قرار گرفت. تغییر خطمشیهای اساسی باعث ایجاد فاصله بین ماهیت اساسی برنامه طرحهای آمایش سرزمین و اجرایی شدن آنها میشود و یکپارچگی فکری و اجرایی بین این دو را مخدوش میسازد. در وهله اول، مهمترین هدف طرحهای آمایش که توسعه متوزان کشوری است با چالش جدی مواجهه میشود و عملا از ماهیت و مسیر پیشبرد ملزومات خود خارج میشود. در طرح پنجم توسعه عمرانی با محوریت قرارگیری تمامی برنامهها بر مدار الگوی ایرانی-اسلامی پیشرفت بسیاری از برنامهها پیشین نیازمند بازتعریف و تعیین نسبت و جایگاه دوباره خود با مدار جدید میشوند و همین امر موجب عقبگرد و کندی تدوین و اجراهای طرحهای سرزمینی خواهد شد. بنابراین، ایجاد یک چنین فاصلهای باعث میشود تا اهداف توسعهای برنامههای آمایش تنها در حد نظری و در سطح تدوین باقی بمانند و در اجرا با چالش جدی مواجهه شوند.
۲. مغایرت ماهیت توسعه متوازن با ساختار سیاسی ایران: با نگاهی به موقعیت توسعهای کردستان
یکی از موانع مهم ساختاری دیگر عدم هماهنگی ماهیت هدف توسعه متوازن با ساختار سیاسی ایران در سطح کلان است. در بحثهای مرتبط با «مدرنیزاسیون سیاست» در ایران میتوان به تولد نوعی ناسیونالیسم فارسی در ایران اشاره کرد که از آِغاز پهلوی در ایران ریشه دوانیده است. درواقع جریانهای نوسازی در ایران از جانب روشنفکران به سمت تولید دانشی رفته است که در آن به سمت یکسانسازی و هماهنگسازی فرهنگی تمام نقاط ایران رفته است و تمامی تفاوتهای فرهنگی موجود در بین اقوام کردستانی، لرستانی، ترک و غیره را نادیده گرفته است. همین سیاست کلان فرهنگی با چشمپوشی از این جریانها در جهت خلاف هدف توسعه متوازن حرکت کرده است و توسعه متوازن بیشتر به مثابه هدفی تزیینی استفاده شده و عملکرد کلان ساختار سیاسی ایران کاملا مخالف است. برای نمونه تلاش تاریخی روشنفکران ایرانی برای رسمیکردن زبان و پیریزی حکومت سیاسی-شیعی، جریان توسعه در ایران را به سمت طرد اقلیتهای قومی و توسعه نابرابر سوق داده است. گفتمانی که رضاشاه تحت تاثیر آن بود با از بین بردن سبک زندگی سنتی و اقوام مذهبی به دنبال تعقیب سیاستهای نوسازی پیش میرفت. در جریان تعقیب این نوسازیها مبارزات نظامی علیه قبایل صورت میگیرد و با تهدیدهای نظامی، لباس، زبان و سلطنت واحدی به کشور تحمیل میشد. درواقع پروژههای ملی‌گرایانه در دوره پهلوی در دوران گذشته و همچنین جریانهای توسعه و نوسازی در ایران به سمت یکسانسازی فرهنگی و نفی تفاوتهای قومی پیش میرود. بنابراین هدف توسعه متوازن در طرحهای آمایش سرزمین به سختی میتواند با وجود چنین مانعی به عملیاتیشدن دسترسی پیدا کند.
برای مثال کردستان در ایران موقعیتی داشته که تحت تاثیر سیاست دولتی به سمت کوچکسازی و تجزیهشدن پیش رفته است. برنامههای توسعه ناهموار تحت تاثیر گفتمان یکسانسازی نه تنها در خود کردستان باعث از بین رفتن ساختارهای خودکفای کشاورزیهای سنتی و جایگزینی آن به بخشهای خدماتی-اداری شده بلکه در محلههای کوچک سایر شهرهای کشور نیز خودکفاییهای کشاورزی و دامداری را به کلی نابود کرده است. در کردستان نیز با وجود آنکه مناطق کردنشین در خط مقدم جنگ ایران و عراق حاضر شدهاند اما در جریان کنترل اقتصاد منطقه و تحت سلطه قرار دادن کردستان بسیاری از کاربریها مانند مزارع، باغها و مراتع جای خود را به صنایع و کارخانجات دادهاند. چنین تغییراتی در نظام اقتصادی کردستان باعث از بین رفتن انسجام و یکدستی جمعیت کردها در کردستان و جذب جمعیت غیرکرد به عنوان نیروی کار کارخانجات و صنایع به مناطق مرکزی کردستان شده است و در برابر این امر جمعیت جوان کردستان که جویای کار است به سمت تهران و شهرهای بزرگ مهاجرت کرده است. همین امر در وهله اول با مغایرت جدی با یکی از اهداف توسعهای طرحهای آمایشی یعنی توزیع متوازن جمعیت و خودکفایی استان قرار میگیرد. در شهرهای مرزی مانند بانه، سردشت و مریوان مراکز تجاری بزرگی ساخته شده و گسترش بازارها در شهرهای مرزی با تغییر ساختار اقتصادی-هویتی کردستان باعث پیشرفت اقتصادی در سطح کلان میشود. رشد بازارها در مرزها بخش عمدهای از جمعیت جوان کردستان را به جای ادامهدادن تحصیل به سمت کار در مناطق مرزی میکشاند. این شکل از توسعه اقتصادی در مناطق مرزی به ایجاد پدیده کولبری در کردستان نیز دامن زده است و بخش عمدهای از جمعیت جوان جویای کار نیز به سمت شهرهای بزرگ حرکت میکنند.
بنابراین میتوان گفت استراتژیهای نابهسامان توسعه اقتصادی در ایران علاوه بر طرد کردن اقلیتهای قومی و تخریب بافتهای محلی شهرهای ایران، تمرکز قومیتی اقوام را در وطنشان مخدوش کرده است. هرگونه تلاش تنگنظرانهای در هر سطحی چه در سطح جریان روشنفکری کشور، چه جریانهای نوسازی دولتی و چه جریانهای روزمره زندگی با اقوام و انسانها مادامی که به جای پذیرش تکثر فرهنگی به یکسانسازی و یکپارچهسازی فرهنگی روی بیاورد میدان را برای استثمار، بهرهکشی، انزوا و قدرتطلبی باز خواهد کرد و مسیر برنامهریزیهای کلان کشوری را با مانع بنیادین و جدی مواجهه میسازد.
منابع
دبیرخانه شورای عالی آمایش سرزمین (۱۳۹۹)، سند ملی آمایش سرزمین.
سازمان برنامه و بودجه کشور، مرکز پژوهشهای توسعه و آیندهنگری (۱۳۹۸)، مطالعات ملی سند آمایش سرزمین: نظام سکونتگاهی و توزیع فضایی جمعیت، جلد چهارم (برنامهریزی و سیاستگذاری).
موزلی، مالکوم (۱۳۸۸)، توسعه روستایی اصول و عملیات، ترجمه دکتر مجتبی غدیری معصوم و آییژ عزمی، انتشارات دانشگاه تهران
اکبری، یونس: ایمانی جاجرمی، حسین: رستمعلیزاده، ولیالله (۱۳۹۵) تحلیل و بررسی موانع آمایش سرزمین در ایران، سیاستنامه علم و فناوری، دوره ۶، شماره ۳
Mohammadpour, Ahmad and Soleimani, Kamal (2020) ‘Minoritisation’ of the other: the Iranian ethno-theocratic state’s assimilatory strategies, Department of Anthropology, University of Massachusetts, Mexico City.
http://maryam-ayatollahi.blogfa.com/post/21
[۱] Sustained
[۲] Sustainable
[۳] Process
[۴] Social
[۵] Cultural
[۶] Environmental
[۷] Designed
[۸] Participation