جایگاه مشارکت در نوسازی بافتهای فرسوده در نظام قانونی و حقوقی پس از انقلاب
(از ابتدا تا آغاز دهۀ ۱۳۹۰)
نوشته‌های مرتبط
توضیح یک نکته: این مقاله در پاییز ۱۳۹۰ به عنوان پروژۀ درسی کارشناسی ارشد نویسنده در پردیس هنرهای زیبا نوشته شده است و سپس در پنجمین کنگرۀ عمران، معماری و توسعه شهری (۱۳۹۶)، در دانشگاه شهید بهشتی، ارائه منتشر شده است. در طی دهۀ گذشته اتفاقات زیادی در حوزۀ نوسازی بافتهای ناکارآمد رخ داده است. از جمله تصویب برنامهها، قوانین و آیین‌نامه‌های جدیدی که بخشی از آنها در این صفحه از سایت سازمان نوسازی شهر تهران در دسترس است. با توجه به اینکه فرصت تکمیل و بازنویسی این مقاله بر اساس قوانین و آیین‌نامه‌های جدید، برای نگارنده فراهم نیست، لذا به بازنشر این مقاله اکتفا شده است. به نظر می‌رسد مرور و بررسی قوانین ۳ دهۀ نخست انقلاب خالی هنوز هم از فایده نیست؛ به ویژه با توجه به نتایج کلی مقاله دربارۀ جایگاه مشارکت در قوانین، که به نظر می‌رسد هنوز هم رویکرد غالب مدیریت شهری در ایران است.
۱-مقدمه
امروزه هرگونه فعالیت اجتماعی در جوامع بشری نیازمند اندیشیدن به سازوکاری قانونی و حقوقی برای آن است. در یک جامعه شهری و نهادهای مرتبط با آن، این قانون است که به فعالیت‌های اجتماعی نظم داده و الگویی را درجامعه نهادینه می‌کند، که افراد با پیروی از آن در راستای همسو نمودن منافع جمعی با منفعت‌های فردی به کنشهای اجتماعی برانگیخته می‌شوند. یکی از این فعالیت‌های اجتماعی، مشارکت برای نوسازی و بهبود کیفیت محیط شهری است.
مسئله بافتهای فرسوده و نوسازی آنها از موضوعاتی است که در صدر مسائل و دغدغه‌های شهرنشینی امروز قرار گرفته است. در دهه‌های اخیر، پس از تجربۀ طولانی و متمادی برنامه ریزی متمرکز و نوسازی فن گرا، دیدگاه‌ها و نظریه‌های جهانی بر سر تهمید رویکردی مشارکتی با تکیه بر درگیری و مداخله ساکنان در نوسازی محلات مسکونی خویش اجماع نموده‌اند. در تجارب جهانی این رویکرد توسط تمهیداتی چون اتخاذ رویکرد مردم سالارانه، خلق بستر و چارچوب قانونی مناسب، تکوین تشکّل‌ها و نهادهای غیر دولتی و مردمی و نیز آموزش و آگاهی رسانی به مردم به منصۀ ظهور رسیده و تجارب موفقی را در زمینه نوسازی و احیای بافتهای فرسوده سبب شده است.
در ایران برای اولین بار در برنامه پنجم عمرانی پیش از انقلاب اسلامی بود که به طور گسترده ای به ضرورت و اهمیّت حفظ بافتهای تاریخی توجه شد. از خط مشی‌های این برنامه، ایجاد حداکثر فرصت مشارکت بخش خصوصی در امر نوسازی با حمایت دولت بود و ردیفی از بودجه بدان اختصاص پیدا کرد. پس از پیروزی انقلاب اسلامی، اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی لزوم مشارکت عامّه در تعیین سرنوشت سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خویش را طرح نموده و در فصل هفتم آن نیز از دخالت و مشارکت آحاد مردم در سرنوشت خود در قالب شوراها یاد شده است. قانون برنامه اوّل توسعه اقتصادی،اجتماعی و فرهنگی (۷۲-۱۳۶۸) از اولین گام‌های برنامه‌ریزانه ای بود که سخن از جلب مشارکتهای مردمی در طرحهای عمرانی دولتی و نیز بازسازی و نوسازی مراکز جمعیتی و خدماتی آسیب دیده در جنگ بر پایه مشارکتهای مردمی به میان آورد (بند۲-بخش خط مشی ها).
طی دهه‌های گذشته قوانین و مقررات گوناگونی در قالب قانون برنامه‌های توسعه، قانون بودجه، قوانین و مقررات عمومی شهرسازی و نیز قوانین و مقررات ویژه بافتهای فرسوده به تصویب رسیده که به بحث نوسازی این بافت‌ها و مشارکت در آن پرداختند، و نیز نهادهای متعددی با اساسنامه‌ها و شرح خدمات خاص خود در این خصوص تکوین یافتند. اما به نظر می‌رسد که مشارکت اجتماعی در این حوزه آن گونه که شایسته است که به عرصۀ تحقق راه نیافت و این امر به مانعی جدی بر سر راه نوسازی بافتهای فرسوده بدل شد. بدین منظور شایسته است تا بار دیگر مفهوم مشارکت اجتماعی و ویژگی‌ها و الزامات آن بازنگری شده و بسترهای حقوقی و قانونی آن در ارتباط با خط مشی‌های کلی و جزئی نوسازی بافتهای فرسوده مورد بازخوانی و تحلیل قرارگیرد و از این طریق نقص و خلاء‌های احتمالی نهفته در آنها شناسایی شود. لذا سوال اصلی پژوهش حاضر حول این محورها قرار دارد: مشارکت اجتماعی در برنامه ریزی شهری و بالاخص نوسازی بافتهای فرسوده به چه معناست و الزامات آن کدامست؟ جایگاه این مشارکت در بسترهای قانونی و تمهیدات حقوقی اندیشیده شده در سه دهه اول پس از انقلاب چیست؟
۲- مفاهیم و مبانی نظری
۲-۱ مشارکت اجتماعی
واژه مشارکت در دایره المعارف دهخدا به مفهوم شراکت، انبازی، حصه داری و بهره برداری بوده و معادل آن در زبان انگلیسی (participation) در فرهنگ آکسفورد به معنای عمل شرکت در یک فعالیت یا رویداد آورده شده است. علیرضا علوی تبار در پژوهش خود تحت عنوان «بررسی الگوی مشارکت شهروندان در اداره امور شهرها» واژه مشارکت را به معنای درگیری و تجمع برای منظوری خاص بیان کرده و جوهرۀ اصلی آن را درگیری، فعالیت و تاثیر پذیری دانسته است.
مفهوم مشارکت اجتماعی عبارت است از آن دسته از فعالیت‌های ارادی که از طریق آن اعضای یک جامعه، در امور محله، شهر و روستا شرکت کرده و به صورت مستقیم یا غیر مستقیم در شکل دادن به حیات اجتماعی مشارکت دارند. (محسنی تبریزی، ۱۳۶۹: ۱۰۸) مشارکت اجتماعی نیاز به شرایطی دارد که در صورت فراهم شدن آنها امکان شکل گیری و ادامه آنها وجود دارد.کائوتری جهت ایجاد بسترهای مناسب برای مشارکت مردم حداقل چهار شرط عمده را لازم می‌داند: ۱- ایدئولوژی مشارکت (بعد هنجاری) ۲- نهادهای مشارکتی (بعد سازمانی) ۳-اطلاعات کافی و۴- امکانات مادی و تخصصی لازم (پناهی، ۱۳۸۳: ۷۵) از این رهگذر مفهوم مشارکت در مقابل واژه موافقت (به معنی سازگاری و همسازی) قرار می‌گیرد.
در موافقت، موافقت کننده یاری ویژه ای نمی کند، بلکه تنها آنچه را که پیش رویش می‌گذارند، تصویب می‌کند. در واقع در موافقت، نقش اصلی را تصمیم گیرنده بازی می‌کند که می‌کوشد تا با استفاده از توانایی‌های خویش، جمع را به موافقت وادارد. اما مشارکت چیزی بیش از گرفتن موافقت در یک جمع برای تصمیم از پیش گرفته شده است. مشارکت یک داد و ستد اجتماعی دوسویه میان مردم است و نه روش قبولاندن اندیشه‌های مسئولین بالادست. در واقع در مشارکت نقش اصلی با مشارکت کننده است که می‌کوشد توانایی‌های خویش را آشکار سازد. (علوی تبار، ۱۳۷۹: ۱۶)
۲–۲ مشارکت در برنامه ریزی شهری
ریشه‌های مفهوم شهروندی (citizenship) و به تبع آن مشارکت، به شهر آتنی-رومی قابل باز می‌گردد. در دوران معاصر نیز مشارکت ابتدا در حوزه‌های سیاست و اجتماع مطرح گردید. اما ورود مفهوم مشارکت به عرصه برنامه ریزی شهری را می‌توان حاصل شکست تجربۀ برنامه ریزی شهری متمرکز و اقتدارگرا دانست. شکستی که لزوم توجه به خواست و نیاز مردم و درگیر کردن آنها در فرایند توسعه را به اثبات رسانید. نخستین اقدامات برای حرکت از ماهیت اقتدار گرایانۀ برنامه ریزی شهری به سوی ماهیت مردم سالارانۀ آن را می‌توان در تجارب ایالات متحده امریکا و سپس انگلستان جستجو کرد. تعریف مشارکت در برنامه ریزی شهری، مقتدر سازی شهروندان در تاثیر گذاری بر تصمیم گیری‌های شهرسازانه و درگیر نمودن آنها در اصلاح و اداره محله خود است.
مشارکت در برنامه ریزی بر حسب نوع آن به سه قسم است: ۱-مشارکت در مدیریت و تصمیم گیری ۲- مشارکت در تامین مالی هزینه انجام طرح‌ها و ۳- مشارکت در تامین نیروی انسانی (علوی‌تبار، ۱۳۷۹: ۲۷-۲۶). مشارکت در مدیریت و تصمیم گیری ترسیم اهداف، گرفتن تصمیم ها، گشودن دشواری‌ها و ایجاد دگرگونی ها- با به بیان دیگر فعالیت برنامه ریزی- را در بر دارد. مشارکت در تامین مالی و نیروی انسانی در مرحلۀ اجرای طرح مطرح می‌شود که خود به عواملی چون میزان مطلوبیت طرح برای افراد، توانایی مالی و مهارت‌های آنها بستگی دارد. در این راستا کمیسیون اسکفینگتون با تاکید گزاردن بر نوع اول مشارکت، مشارکت کامل را تنها زمانی می‌داند که مردم بتوانند نقشی فعال در فرایند تهیه طرح‌ها بر عهده گیرند. این کمیسیون این گونه بیان می‌دارد که: «مشارکت شهروندی سهیم شدن مردم در تدوین سیاست‌ها و پیشنهادات است.» (حبیبی و سعیدی رضوانی، ۱۳۸۴: ۱۶)
به عبارتی می‌توان گفت که مشارکت چیزی است فراتر از تایید مقاصد برنامه ریزان و طراحان. در طرح توسعه عمران لندن بزرگ (۱۹۸۴) نیز در مورد نقش مشارکت شهروندان در تهیه و اجرای طرح بیان شده که: «اگر قرار است طرح به گونه ای دموکراتیک به نیازها و مسایل لندن پاسخ دهد مردم نه تنها در مرحله تهیه طرح، بلکه به هنگام اجرای آن نیز، باید مشارکت داشته باشند… گروه‌های محلی و سازمانهای داوطلب، در اغلب موارد تشکیلات مطلوبی برای اجرای بخش هایی از طرح دارند، زیرا آنها از دانش محلی و توانایی ارائه اندیشه‌های نو برخوردارند» (طرح توسعه لندن بزرگ،۱۳۷۴).
۲-۳ بسترهای قانونی و سایر الزامات تحقق پذیری مشارکت
از بدو پیدایش سکونتگاههای شهری- به ویژه شهری که به تعبیر دکتر پرویز پیران به عنوان شهر شهروندمداردر جوامع غربی شناخته می‌شود- ارتباطات انسانی در آن ورای روابط خونی-قومی و بر پایۀ قراردادهای اجتماعیِ مورد توافق همگان استوار است. ضرورت این قانون مداری در جوامع شهری امروزی با مناسبات اجتماعی پیچیده تر بیشتر مطرح بوده و به روابط میان شهروندان و مدیریت شهری –به عنوان نهاد اداره کننده شهر- نیز تعمیم می‌یابد. به عبارتی مشارکت شهروندان با مدیریت شهری در اداره و اصلاح محیط زندگی باید بر پایه قانونمندی شکل گیرد.
همانگونه که فوراکر و لاندمان (۱۹۹۷) میان «شهروندی-در-اصل» (حقوقی-قانونی) و «شهروندی-در-عمل» (عملی-عینی) تمایز قایل می‌شوند (نجاتی، ۱۳۸۰)، برای مشارکت به عنوان یکی از شاخص‌های تحقق شهروندی نیز می‌توان دو سطح -یعنی مشارکت در عرصه نظری و مشارکت در عرصه عملی- پیش بینی نمود. بدیهی است که عینی شدن مشارکت و تحقق پذیری آن مستلزم فراهم کردن زیر ساخت‌های مناسب از جمله نهادها و قوانین لازم است؛ به نحوی که نقش مردم و نهادهای مدنی در فرایند تهیه و تصویب برنامهها اندیشیده شود.
علیرضا علوی تبار عوامل موثر بر مشارکت را در قالب چهار دسته کلی تعریف می‌کند: ۱- گرایش فرد به مشارکت ۲- هنجارهای اجتماعی ۳- ویژگی‌های فردی ۴- امکان مشارکت. سه عامل اول که خود توسط معیارهایی چون آگاهی فرد از مشارکت، تصور و ارزیابی او از پیامدهایی آن، تصور فرد از قضاوت دیگران راجع به این کنش اجتماعی و انگیزه او برای بر آوردن توقعات آنها، سوابق فرد و …. سنجیده می‌شود، همگی قصد و نیت مشارکت را در فرد بوجود می‌آورند؛ اما تنها وجود چنین تصوری کافی نیست، بلکه امکان مشارکت برای عملی شدن آن شرط کافی این فرایند محسوب شده و دو جنبه متفاوت را در بر می‌گیرد. یکی از جوانب این شرایط نظام نهادی و قانونی جامعه است. «قوانین جامعه از یک سو چهارچوبهای قابل قبول و رسمیت یافته کنشهای اجتماعی را مشخص می‌سازند و از سوی دیگر حقوق متقابل افراد و وظایف مرتبط با این حقوق را تعیین می‌نمایند» (علوی تبار، ۱۳۷۹: ۲۵). جنبه دوم نیز به وجود دانش و آگاهی در فرد، اعتماد به نفس، اعتماد به نهادها و روندهای جاری در جامعه و نیز امکانات مالی و …. اشاره دارد. چنانکه کائوتری باور دارد اگر مردم به امکانات مادی و اختیارات لازم برای اجرای طرحهای مورد علاقه خود دسترسی نداشته باشند، مشارکت به سرعت جای خود را به بی علاقگی خواهد داد (پناهی، ۱۳۸۳: ۷۶).
۲-۴ نظریه‌های مشارکتی
برخی نظریه پردازان شهری و علوم اجتماعی انواع مشارکت را بر پایۀ ویژگی‌های آنها در طیف گسترده ای –از سطح مشارکت غیر واقعی(ضد مشارکت) تا مشارکت واقعی (مقتدرسازی شهروندان)- جای می‌دهند. در پژوهش حاضر به بررسی ۱- مشارکت بر مبنای هدف بکارگیری آن، ۲- نظریه نردبان مشارکتی و ۳- انگاره تلفیقی حبیبی و سعیدی رضوانی پرداخته شده است:
۲-۴-۱ مشارکت بر مبنای هدف بکارگیری
«در مورد مشارکت دو نوع رهیافت کلی وجود دارد. در یک سنت کلّی نظری مشارکت در سازمانهای اجتماعی یا سیاسی صرفا وسیلهای برای تحقق اهداف دیگر(معمولا علائق جزئی،فردی) در نظر گرفته می‌شود… سنت فکری دوّم، در بر گیرندهء نظریههایی است که به اصالت عمل اجتماعی (praxis) و اهمیت «امر سیاسی» (The political) اعتقاد دارند. در این نظریهها مشارکت در فعالیت اجتماعی و سیاسی فی نفسه هدف محسوب می‌شود»(رضایی، ۱۳۷۵: ۵۴). به بیانی دیدگاه اول بر استفاده ابزاری از مشارکت تاکید می‌ورزد. در این رویکرد افزایش بهره وری و کسب فواید اقتصادی از فعالیت‌های اجتماعی مدنظر است. اما در رویکرد دوم مشارکت وظیفه و نیز از فضایل یک شهروند فعال است و به او احساس قدرتمندی در حیطه تصمیم گیری می‌دهد. تحلیل این دو دیدگاه است که تفاوت مشارکت پویا و مشارکت منفعلانه را مشخص می‌کند.
۲-۴-۲ نظریه نردبان مشارکتی
نظریه شری ارنشتاین (Sherry Arnstein, 1969) از نظریات حائز اهمیت در حوزه مشارکت است، که بر حسب میزان قدرت یافتن شهروندان ۳ سطح و ۸ مرحله را مورد شناسایی قرار داده است:
نمودار ۱: نردبان مشارکتی ارنشتاین
سطح یک حاکی از عدم مشارکت است. در مرحله دستکاری شهروندان سیاست‌های اعمال شده توسط حکومت محلی را می‌پذیرند و در مرحله درمان خود را با این سیاست‌ها تطبیق می‌دهند. سطح بعدی مشارکت محدود و جزیی شهروندان را نشان می‌دهند. در مرحله اطلاع رسانی شهروندان از برنامه‌های حکومت محلی مطلع می‌شوند، در مرحله مشاوره دیدگاه‌های آنها پرسیده می‌شود و در مرحله تسکین بخشیدن به برخی از اقدامات آنها جامۀ عمل پوشیده می‌شود. سطح سه نمایانگر قدرت شهروندان بوده و شامل مراحل شراکت، نمایندگی و اختیار آن هاست؛ در این راستا تمهیداتی برای اعمال قدرت شهروندان اندیشیده می‌شود.
۲-۴-۳ انگاره تلفیقی حبیبی و سعیدی رضوانی
در این انگاره بر پایه نظریات جیمز میجلی، شری ارنشتاین، اسکات دیویدسون، دیوید دریسکل و نظریه میانجی‌گیری برای شهرسازی مشارکتی ارائه کرده اند، بر اساس معیارهای هشت‌گانه، سه دسته مشارکت بازشناسی شده است: مشارکت شعاری، مشارکت محدود، مشارکت واقعی. این سه دسته مشارکت و ویژگی‌های آنها در قالب جدول زیر ارائه شده است:
جدول ۱: انواع مشارکت و معیارهای آن [۸]
| نوع مشارکت معیار ارزیابی | مشارکت شعاری | مشارکت محدود | مشارکت واقعی |
| ۱. نیت اصلی برنامه ریزان | تامین منافع مراجع برنامه ریزی و دولت | تامین منافع شهروندان تا جایی که، منافع مراجع برنامه ریزی و دولت تهدید نگردد | تامین شهروندان و پرداخت هزینه‌های آن |
| ۲.دامنه مشارکت | تامین اعتبار مالی طرح و سهیم شدن در سود آن (در بهترین حالت) | مشارکت در اجرا و تامین مالی + مشارکت محدود در برنامه ریزی | مشارکت در اجرا + مشارکت در برنامه ریزی+ مشارکت در تصمیم گیری و هدفگذاری |
| ۳. نگاه به مشارکت | ابزاری جهت مشروعیت بخشی به طرح و کاهش مقاومت‌ها در برابر اجرای آن | ابزاری برای ارتقای کیفیت طرح ها | خود مشارکت، هدف است؛ زیرا که فرایند مشارکت، فی نفسه موجب رشد فکری، روانی، اجتماعی و مدنی شهروندان می‌گردد |
| ۴.نظرخواهی از شهروندان | صورت نمی گیرد. | صورت می‌گیرد. | صورت می‌گیرد. |
| ۵.حق اعتراض به طرح | وجود ندارد. | وجود دارد. | وجود دارد. |
| ۶. نظارت شهروندان | وجود ندارد. | وجود ندارد. | وجود دارد. |
| ۷. جریان اطلاعات | یک سویه (از پایین به بالا) و بسیار محدود، به ندرت از بالا به پایین | عمدتا یک سویه (از پایین به بالا) و نسبتا قوی، گاهی از بالا به پایین | دوسویه و بسیار فعّال |
| ۸. پشتوانه فکری | دیدگاه مطلق گرایانه (مردم صاحب حق شمرده نمی شوند). | دیدگاه کارکردگرایانه و فن سالارانه (مردم حق اظهار نظر دارند، اما تصمیم گیری نهایی با برنامه ریزان است). | دیدگاه مردم سالارانه و مشارکت مستقیم (نظرات، علایق و منافع تمامی شهروندان محور امور است و باید به هر قیمتی منافع و نظرات آنها تامین شود). |
۳- چارچوب نظری
تحلیل پدیده‌ها نیازمند آن است که به آنها در بستر خاص خود از مناظر متفاوت نگریسته، ویژگی‌ها و عناصر آنها را شناسایی نموده و پس از بررسی این ابعاد، اجزا و ویژگی ها، کلیت پدیده را دوباره مورد بازخوانی قرار دهیم. بدین منظور در پژوهش حاضر–بنا بر مفاهیم و مبانی نظری بررسی شده- از دو منظر اقتصادی و اجتماعی به مفهوم مشارکت در بستر مورد بررسی آن، یعنی نوسازی بافتهای فرسوده، می‌پردازیم و ویژگی‌های آن را مورد بازشناسی قرار می‌دهیم. آنچه در پایان به دست داده می‌شود مجموعه ای از معیارهاست؛ در پایان زمینه‌های قانونی مورد نظر بر اساس معیارهای به دست آمده تحلیل شده و جایگاه مشارکت و ابعاد آن هم در یکایک قوانین و هم در کلیت نظام قانونی و حقوقی پس از انقلاب ترسیم می‌گردد.
۳-۱ بعد اجتماعی مشارکت در نوسازی بافتهای فرسوده
وجه اجتماعی مشارکت ناظر بر دیدگاهی است که مشارکت را به عنوان هدف و عرصه ای برای ایجاد احساس قدرتمندی در شهروندان می‌پندارد. در ادامه به معیارهای تحقق‌بخش این نوع مشارکت اشاره می‌شود:
۳-۱-۱ تشکل‌های مردم نهاد
چنین نهادهایی یکی از عناصر وابسته به جامعه مدنی است و تحقق مشارکت به صورت سازمان یافته و مدون، که در آن کنش میان افراد و وظایف آنها تعریف شده باشد، در قالب ایجاد آنها میسر است. پرویز پیران در مقاله خود تحت عنوان «شهر شهروندمدار-۳» در پاسخ به شبهه ای که درباره مشارکت گریز بودن ایرانیان مطرح است، بیان می‌کند که:
ایرانیان از دیرباز در زمینۀ مشارکت با تناقضی عمده روبرو بودهاند. آنان در گسترهء تاریخ خود به علت حاکمیت زورمداری و محرومیت از حقوق اولیه و شناخته نشدن به عنوان شهروندان صاحب حقوق، از عرصههای رسمی چشم پوشیدهاند، آنها را متعلق به حکومت خودکامۀ شاهنشاهی دانستهاند… برعکس، در حیطههای غیررسمی، یعنی حیطههای خانوادگی، محلهای و مذهبی و در قالب صدها نهاد و سازمان غیررسمی، مشارکت ایرانیان فوقالعاده بوده است… از این رو حیطههای مشارکت مردم کمتر مدون شده و لذا به هنگام مطالعۀ مشارکت اجتماعی در ایران، ماهیت متناقض مشارکتهای جمعی و نمودهای متعدد آن باید به دقت مورد توجه قرار گیرد؛ امری که توسط محققان خارجی و وقایع نگاران درباری نادیده گرفته شده و به تدریج این باور را عمومیت بخشیده است که ایرانیان مشارکتجو نیستند و هر کس تنها به فکر منافع آنی خویش است (پیران، ۱۳۷۶: ۳۶).
وی در جای دیگری در همین مقاله اشاره می‌کند که: « مشارکت صرفا با حرف و اندرز و دعوت مداوم تحقق نمی یابد. مشارکت اجتماعی نیازمند بستری مناسب است و بدون آن جریان پیدا نمی کند. بستر مناسب برای مشارکت فعال همه مردم تقویت جامعه مدنی و نهادها و اجزاء و فرایندها وابسته به آن است» (پیران، ۱۳۷۶). در این راستا به نظر می‌رسد در فعالیتی اجتماعی مانند نوسازی و بهسازی سکونتگاه ها، پیش بینی ایجاد چنین نهادهایی در سطح محلات و بر پایه حضور داوطلبانۀ مردم باید مدنظر قرار گیرد.
۳-۱-۲ دامنه مشارکت
اگر روند نوسازی بافتهای فرسوده را شامل سه مرحلۀ هدفگذاری و تصمیم گیری، اجرا و نظارت بدانیم، باید اذعان داشت که تحقق مشارکت واقعی زمانی صورت پیدا می‌کند که مشارکت کنندگان در هر سه مرحله حضور فعالی داشته باشند.
– هدفگذاری و تصمیم گیری: این مرحله نباید تنها به نظرخواهی صوری از ساکنان، سنجش نظر آنها پس از اتمام تصمیم سازی توسط برنامه ریزان و قبولاندن این تصمیم‌ها به مردم خلاصه شود. بلکه باید نظرات و خواست مردم به نحو حداکثری اعمال شود.
– اجرا: به منظور تقویت حس تعلق به طرح و ارتقای مسئولیت پذیری، ساکنان باید بتوانند در اجرا و تامین گروه‌های کاری داوطلبانه مشارکت داشته باشند.
– نظارت: حق نظارت بر حسن اجرای طرح برای ساکنان باید به رسمیت شناخته شود.
۳-۱-۳ اعتراض به طرح
در روند مشارکت در طرحهای نوسازی باید حق اعتراض برای ساکنان وجود داشته باشد. چنین حقی باید در مواد قانونی پیش بینی شده و سازوکارهای لازم، من‌جمله نحوه اعتراض قانونی و پیگیری آن و نهاد و مرجع مورد نظر مشخص شده باشد.
۳-۱-۴ آموزش و آگاهی رسانی
همانگونه که پیش تر بیان شد از شرایط تحقق پذیری مشارکت، آگاهی شهروندان و نیز ایجاد شفافیت و حس اعتماد به روندهای جاری است. بدون وجود آگاهی و اعتماد انتظار مشارکت و پیشبرد برنامهها آب در هاون کوبیدن است. از ابتدای روند نوسازی باید اطلاعات مرتبط با برنامه در اختیار ساکنان قرار گیرد و جزییات پیشرفت طرح در مراحل مختلف به اطلاع آنها برسد. همچنین درباره حقوق و وظایف شهروندان و مسئولین در فرایند نوسازی باید آموزش‌های لازم صورت بپذیرد. این آموزش می‌تواند با استفاده تشکیل نهادهای مردمی و برگزاری کلاس‌های آموزشی، برقراری رابطه با نمایندگان منتخب مردم و استفاده از ابزارهای رسانه ای صورت بپذیرد.
۳-۱-۵ عدالت
سازمان ملل متحد در کتابی تحت عنوان «عدالت اجتماعی در یک جهان باز، نقش سازمان ملل متحد» در سال ۲۰۰۶ شش زمینه برای بی عدالتی معرفی می‌نماید. نابرابری در توزیع در آمد، نابرابری در توزیع سرمایه، نابرابری در توزیع فرصت‌های شغلی، نابرابری در دستیابی به دانش، نابرابری در توزیع خدمات بهداشتی، امنیت اجتماعی و محیط زیست امن و بالاخره نابرابری در دستیابی به فرصت‌های مشارکت مدنی و سیاسی (United Nations, 2006: 17-19). ایجاد فرصت برابر برای همه شهروندان جهت مشارکت جویی در فرایند توسعه از راهکارهای تحقق عدالت اجتماعی است. بنابر این اصل برنامه‌های نوسازی سکونتگاه‌ها نیز با به رسمیت شناختن حقوق شهروندان باید رویکردی فراگیر داشته، امکان مشارکت حداکثری را فراهم کرده و به حذف هیچ یک از بخش‌های جمعیتی نیانجامد.
۳-۲ بعد اقتصادی مشارکت در نوسازی بافتهای فرسوده
وجه اقتصادی مشارکت ناظر بر تامین مالی طرح و تسهیل بخشی به فرایند اجرای آن است. اصل اساسی در مشارکت اقتصادی توجه به توان مالی ساکنان و نیز تامین منافع آن هاست.
۳-۲-۱ تسهیل
در فرایند نوسازی بخشی از ساکنان توانایی مالی حداقلی برای نوسازی ملک خود را دارند. فرایند مشارکت اقتصادی در نسبت با این ساکنان باید رویکرد سهولت بخشی را در دستور کار قرار دهد. خدمات تسهیلی باید تامین بخشی از هزینه‌های این ساکنان و اعطای تسهیلات مالی را شامل شود.
۳-۲-۲ توانمندسازی
ساکنانی که از توانایی مالی برخوردار نیستند و یا در زمره مستاجران بی بضاعت در بافت قرار می‌گیرند، بدون در نظر گرفتن تسهیلاتی ویژه، عملا از چرخه نوسازی و مشارکت حذف خواهند شد. در این راستا باید تهمیدات لازم جهت توانمند سازی، تامین مسکن و … برای آنها مد نظر قرار گیرد.
۴-تحلیل قوانین
قوانینی که خط مشی و سیاست‌های نوسازی بافتهای فرسوده را تعیین می‌کنند در سطوح و مقیاس‌های گوناگون بوده و دارای رویکردهای متفاوت و متنوعی نسبت به امر نوسازی هستند. چارچوب پژوهش حاضر برای انتخاب و ارزیابی قوانین عبارتند از[۱]: ۱- قوانین برنامه‌های توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور ۲- قوانین بودجه کل کشور ۳- قوانین شهرسازی و مدیریت شهری ۴- اساسنامه‌ها و دستورالعمل‌های نهادها
بدیهی است که هر یک از مجموعه قوانین فوق بنابر زمینه ای که در آن به تصویب رسیده‌اند دارای نگاه و اهداف گوناگونی در حوزه نوسازی بافتهای فرسوده هستند، و هریک از زاویه ای خاص به ابعاد متنوعی از آن پرداخته‌اند. بدین جهت تحلیل هریک از آنها بر پایه تمام معیارهای تدوین شده در پژوهش حاضر امکان پذیر نیست، بلکه باید به تناسب رویکرد هر قانون، آن را بر پایه معیارهای مرتبط ارزیابی نمود. برای مثال تحلیل قوانین بودجه با توجه به نگاه اقتصادی حاکم بر، نه بر پایه معیارهای اجتماعی، بلکه بر اساس سنجه‌های اقتصادی امکان پذیر است؛ لذا در پژوهش حاضر ارزیابی هریک از قوانین بر اساس ویژگی‌های ماهوی آنها صورت می‌پذیرد. در پایان تلاش بر این است تا کلیت نظام قانونی و حقوقی بررسی شده در نسبت با کلیه معیارهای مطروحه تحلیل و ارزیابی شود. همچنین از مواردی که باید مدنظر قرار می‌گرفت تاریخ ملاک عمل قوانین و تغییرات آنها در گذر زمان بوده است.
۴-۱ قوانین برنامه‌های توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران
در برنامه‌های اول تا سوم توسعه بعد از انقلاب، جلب مشارکتهای مردمی در طرحهای توسعه و عمران دولتی به طور کلی مطرح شده است. این امر در تبصره ۸ ماده واحده برنامه اول، تبصره ۷ ماده واحده برنامه دوم و ماده ۷۱ برنامه سوم تصریح شده است. بازسازی مناطق آسیب دیده از جنگ بر پایه مشارکتهای وسیع مردمی در بند ۲ خط مشی‌های برنامه اول توسعه مورد تاکید است.
برنامه چهارم توسعه با تغییر رویکری نسبت به برنامه‌های پیشین، در ماده ۳۰ مستقیما به وظایف دولت در نوسازی بافتهای فرسوده اشاره می‌کند. در این ماده احیای بافتهای فرسوده و نامناسب و ساماندهی بافتهای حاشیه ای با رویکرد توانمندسازی از وظایف دولت بر شمرده شده است. برنامه بودجه سال ۱۳۸۴ کل کشور در تبصره ۶ با استناد به این ماده وظایف دولت در این خصوص را تشریح کرده است. این وظایف عمدتا در حوزه تامین منابع مالی برنامه‌های نوسازی، مشارکت اقتصادی و تامین مسکن اقشار کم درآمد است.
طبق تبصره ماده ۱۷۱ برنامه پنجم توسعه، وزارت مسکن و شهرسازی باید از اقدامات بخش غیر دولتی برای احیا و بازسازی بافتهای فرسوده با اعمال سیاست‌های تشویقی حمایت کند. از وظایف بر شمرده شده برای دولت، تخصیص ۵۰ درصد از منابع، اعتبارات و تسهیلات اعطایی برای بخش مسکن (اعم از مسکن مهر، مسکن جوانان و نیازمندان و مانند آن) به منظور اجرای طرحهای مذکور در محدوده بافتهای فرسوده است. نیز بر طبق ماده ۱۷۲ دولت موظف است مناطق حاشیه نشین تعیین شده توسط شورای عالی را از طریق تدوین و اجرای سازوکارهای حقوقی، مالی و فرهنگی و توانمندسازی ساکنان در چارچوب «سند ملی توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاههای غیر مجاز» با مشارکت آنها سامان بخشی نماید.
به طور کلی می‌توان گفت که برنامه‌های توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی راهبردهایی کلی و فارغ از جزئیات برای مشارکت در نوسازی بافتهای فرسوده ارائه کرده اند، که این امر تحلیل برنامه‌های را بر پایه معیارهای مورد نظر در پژوهش دشوار می‌سازد. تحلیل مواد قانونی فوق در برنامه‌های پنج گانه نشان می‌دهد که توجه به نوسازی بافتهای فرسوده و نقش مشارکت در آن از برنامه اول تا پنجم سیر صعودی داشته است. خط مشی‌های ارائه شده-به ویژه در برنامه چهارم و پنجم- عمدتا در حوزه مشارکت اقتصادی جای می‌گیرند. از جمله آنها تاکید بر نقش دولت در تسهیل تامین منابع مالی نوسازی و حمایت از سازندگان غیر دولتی و نیز توانمند سازی اقشار کم در آمد در مناطق حاشیه ای است.
۴-۲ قوانین بودجه کل کشور
تحلیل و بررسی یکایک قوانین بودجه سالانه کشور در ۳۳ سال گذشته در قالب این مقاله میسر نیست. لذا در پژوهش حاضر بررسی و تحلیل قانون بودجه سال ۱۳۸۴- به دلیل توجه ویژۀ آن به بحث‌های مالی در نوسازی بافتهای فرسوده- و تغییراتی که در این خصوص در قوانین بودجه سال‌های بعد اتفاق افتاد پرداخته شده است.
۴-۲-۱ قانون بودجه سال ۱۳۸۴
با استناد به مفاد ماده ۳۰ قانون برنامه چهارم توسعه و بر اساس بند (ب) تبصره ۶ قانون بودجه سال ۱۳۸۴، دولت و سازمانهای مرتبط موظف شدند به منظور احیای بافتهای فرسوده کشور و تامین مسکن خانوار‌های کم در آمد اقداماتی را انجام دهند. از جمله این اقدامات می‌توان به تأمین یارانه سود تسهیلات بانکی برای سازندگان غیردولتی (بخش های خصوص ، تعاونی و عمومی ) در دوره مشارکت مدنی با اولویت در بافتهای فرسوده، کاهش دست کم پنجاه درصد (۵۰%) هزینه پروانه (شامل عوارض احداث ساختمان و تراکم) متناسب با میزان تجمیع خانه های پراکنده و ریز برای تشویق سازندگان خانه در بافت های فرسوده شهری (توسط شهرداری)، اختصاص حداقل ۳۵ درصد منابع در آمدی وزارت مسکن ناشی از فروش زمین برای تشویق احداث و عرضه واحدهای مسکونی استیجاری در بافتهای فرسوده، و انتشار اوراق مشارکت تا سقف پانصد میلیارد ریال توسط وزارت مسکن و شهرسازی و شهرداریها اشاره نمود.
سیاست‌های اتخاذ شده در تبصره ۶ قانون بودجه سال ۱۳۸۴ در قوانین بودجه سال ۱۳۸۵ و ۱۳۸۶ همراه با تغییراتی در ارقام تعیین شده ادامه می‌یابد. در قانون بودجه سال ۱۳۸۷ منبع تخصیص یافته به نوسازی بافتهای فرسوده به انتشار اوراق مشارکت توسط شهرداریها با تضمین خودشان محدود شد و وظایف یاد شده از دوش دولت ساقط گردید (بند ۲۳ ماده واحد قانون بودجه ۱۳۸۷). بند ۱۹ ماده واحده در قانون بودجه سال ۱۳۸۸ و بند ۳ ماده واحده در قانون بودجه سال ۱۳۸۹ نیز تنها سیاست مالی مرتبط با نوسازی بافتهای فرسوده را انتشار اوراق مشارکت تا سقفی معین از سوی شهرداریها و با تضمین خودشان اعلام می‌کنند. در قانون بودجه سال ۱۳۹۰ بندی در خصوص نوسازی بافتهای فرسوده مشاهده نمی شود.
تحلیل قوانین بودجه سال‌های یاد شده نشان می‌دهد که قانون بودجه سال ۱۳۸۴ از ظرفیت مناسبی در راستای تسهیل و توانمند سازی جهت مشارکت اقتصادی در نوسازی بافتهای ناکارآمد و فرسوده برخوردار بوده است. این تهمیدات شامل ارائه تسهیلات مالی و خدمات تشویقی به سازندگان غیر دولتی و تامین مسکن اقشار کم توان است (تسهیل و توانمندسازی). اما این روند سیری نزولی داشته و به یکباره به انتشار اوراق مشارکت از سوی شهرداریها در سال‌های ۱۳۸۷ تا ۱۳۸۹ محدود گشته و در سال ۱۳۹۰ به کلی از برنامه ریزی بودجه خارج شده است. لذا قانون بودجه جاری در کشور از لحاظ رعایت معیارهای مشارکت اقتصادی در نوسازی بافتهای فرسوده ضعیف ارزیابی می‌شود.
۴-۳ قوانین شهرسازی و مدیریت شهری
این دسته از قوانین را می‌توان به دو دسته تقسیم کرد: قوانین عمومی شهرسازی و قوانینی که منحصرا با هدف نوسازی بافتهای فرسوده شهری تصویب شده اند.
۴-۳-۱ آیین نامه بررسی و تصویب طرحهای توسعه و عمران محلی، ناحیه ای، منطقه ای و ملی و مقررات شهرسازی و معماری کشور مصوب سال ۱۳۷۸
این آیین نامه در ماده ۲۰ خود دبیرخانه شورای استان را موظف کرده که به منظور مشارکت بیشتر مردم و نهادهای محلی در حین تهیه و پس از تکمیل مطالعات طرحهای جامع شهری و ناحیه ای حسب مورد، نظرات مردم، شورای شهری، فرمانداران و شورای شهرستان را اخذ کرده و مورد بررسی کارشناسی قرار دهد.
۴-۳-۲ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب سال ۱۳۷۵
ماده ۷۱ این قانون برنامه‌ریزی در خصوص مشارکت مردم در انجام خدمات اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی را از وظایف شوراهای اسلامی بر شمرده است.
در این دو قانون یاد شده بدون اشاره مستقیم به بحث نوسازی بافتهای فرسوده بر نظرخواهی از مردم در طرحهای توسعه شهری و نیز مشارکت آنها در انجام امور شهر و روستای خود –به شرحی که رفت- تاکید شده است. رویکرد یاد شده بر پایه معیار دامنه مشارکت مردم در تهیه و اجرای طرحهای توسعه قابل ارزیابی است و زمینه بسیار محدودی را برای مشارکت در این موارد فراهم می‌نماید.
۴-۳-۳ ساماندهی مشارکتهای اجتماعی در احیاء بافتهای فرسوده در شهر تهران، مصوبه شورای اسلامی شهر تهران، ۱۳۸۶
مصوبه شامل خط مشی‌های کلی برای مدیریت شهری تهران جهت جلب مشارکتهای مردمی در نوسازی بافتهای فرسوده است. در این راستا برای شهرداری تهران وظایفی بر شمرده شده که گزیده مواردی که به بحث مشارکت ارتباط دارد، در ذیل ارائه شده است:
- تاکید بر انتفاع (اجتماعی و اقتصادی) کلیه حوزه‌های مشارکتی اعم از مدیریت، بخش خصوصی، عمومی و شهروندان
- ایجاد ارزش افزوده برای مالکان اراضی محلات فرسوده از طریق افزایش نفوذپذیری و تامین حداقل سرانه خدماتی
- واگذای حداقل ۲/۱ مترمربع بنای نوسازی شده به ازای هر مترمربع مساحت پلاک‌های موجود در بافت فرسوده محلات شهر تهران. واگذاری بناهای نوسازی شده در ارتباط با پلاک‌های ریز دانه دارای مساحت ۵۰ مترمربع در بافت فرسوده حداقل معادل ۶۰ مترمربع خواهد بود.
- تاکید بر مشارکت شرکت‌های تعاونی مسکن محله و سرمایه گذاران و سازندگان بخش خصوصی و ارائه تسهیلات
- اولویت سکونت افراد ساکن در بافت فرسوده به منظور حفظ هویت محلی
- تهیه و ارائه لایحه تشویق مالی به مالکین در تجمیع و نوسازی پلاک‌ها و واحدهای واقع در بافتهای فرسوده شهر
مفاد این مصوبه شامل ارائه راهبردهایی برای جلب مشارکت، توسط تامین منفعت‌های اقتصادی و ایجاد ارزش افزوده برای شهروندان و ارائه تسهیلات تشویقی به سازندگان غیر دولتی است. این راهبردها همگی بر اساس ابعاد اقتصادی مشارکت قابل تبیین هستند و بر خلاف آنچه از عنوان مصوبه برداشت می‌شود، شاخص‌های اجتماعی مشارکت در محتوای آن مشاهده نمی‌شود.
۴-۳-۴ قانون حمایت از احیاء، بهسازی و نوسازی بافتهای فرسوده و ناکارآمد شهری مصوب ۱۳۸۹
در ماده ۶ قانون تصریح شده که به منظور جلب مشارکت حداکثری مالکان و ساکنان محدوده طرحهای احیاء، بهسازی و نوسازی، حسب مورد از سوی مجری طرح، محدوده اجرائی طرحهای مصوب به نحو مطلوب و مناسب به ساکنان و مالکان اطلاع‌رسانی می‌شود و با همکاری آنها برای نسبت به ارزیابی و تعیین قیمت روز اراضی، ابنیه و دیگر حقوق قانونی افراد توافق انجام گیرد. در ماده ۷ نیز اشاره شده که «در صورتی که تعدادی از مالکان املاک واقع در پروژه‌های اجرائی مصوب تمایلی به مشارکت نداشته باشند و ملک آنها مانع اجراء طرح باشد، سهم آنها براساس ارزش تقویم‌شده به عنوان قیمت پایه در صورت وجود وجه ملزم شرعی از طریق مزایده به فروش رسیده و به آنان پرداخت می‌شود. برنده مزایده به نسبت سهام مالک، در مشارکت با مجری طرح جایگزین مالک اول می‌گردد. در صورت استنکاف مالکان املاک مذکور از مشارکت و یا عدم واگذاری سهام به هر دلیل از طریق مزایده، مجری طرح باید رأساً یا از طریق جلب سرمایه‌های سرمایه‌گذاران متقاضی مشارکت، نسبت به خرید یا تملک املاک مزبور اقدام نماید». طبق ماده ۸، قانون برای تشویق مالکان، سرمایه گذاران و سازندگان و تسریع در فرایند نوسازی کلیه املاک و اراضی واقع در محدوده پروژه و دیگر نقاط بافتهای فرسوده شهری با کاربری مسکونی از حیث صدور پروانه ساختمانی و تراکم مشمول ماده ۱۶ قانون «ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن»[۲] مصوب ۱۳۸۷ می‌شود.
قانون یاد شده بر پایه معیارهای دامنه مشارکت و عدالت در بعد اجتماعی مشارکت و معیار تسهیل در بعد اقتصادی آن قابل تحلیل است. دامنه مشارکت ساکنان بر طبق این قانون، در هیچ یک از مراحل تهیه، اجرا و نظارت بر طرح قابل تعریف نیست و تنها به اطلاع رسانی محدود در خصوص محدوده اجرای طرح و توافق بر سر قیمت روز ابنیه و اراضی صورت می‌پذیرد. این رویکرد در بازه ای که میان دو مفهوم موافقت و مشارکت می‌توان متصور شد، کاملا به سوی موافقت تمایل دارد. ارزیابی قانون بر اساس معیار عدالت نشان می‌دهد که قانون از نظر فراهم کردن فرصت مشارکت برای ساکنان عادلانه نیست و آن گروه از ساکنانی که با اجرای طرح به دلایلی موافقت ندارند از چرخه نوسازی و مشارکت خارج می‌شوند. در خصوص ابعاد اقتصادی مشارکت، تمهیداتی چون کاهش عوارض ساخت و ساز برای سازندگان غیر دولتی دیده شده است (بحث تسهیل).
۴-۴ اساسنامه‌ها و دستورالعمل‌های نهادها
۴-۴-۱ اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی (۱۳۶۶)
طبق ماده ۳ اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تهیه طرح مجتمع‌های زیستی و واحدهای مسکونی ارزان قیمت و اجرای آنها به طور مستقیم یا با مشارکت مردم و طبق ماده ۸ بازسازی و نوسازی مناطق مسکونی روستایی آسیب دیده در جنگ یا سوانع طبیعی و اجرای آن با مشارکت مردم از وظایف سازمان محسوب می‌شود. مفاد هر دو ماده بر مشارکت مردم در فرایند اجرای طرح‌ها تاکید دارد.
۴-۴-۲ اساسنامه شرکت عمران و بهسازی شهری (۱۳۷۵)
طبق اساسنامه، این نهاد این شرکتی دولتی است وابسته به وزارت مسکن و شهرسازی که می‌تواند طبق قوانین و مقررات مربوط و سیاست‌های شهرسازی کشور در استان‌های مختلف شرکت‌های وابسته و تابعه برای اجرای عملیات خود تاسیس کند. در ماده ۴ اساسنامه، از موضوعات شرکت مشارکت با اشخاص حقیقی و حقوقی و مدیریت تجهیز منابع برای سرمایه گذاری در پروژه‌های شهری از طریق انتشار اوراق مشارکت و … معرفی شده است. طبق ماده ۱۴ از وظایف هیات مدیرۀ شرکت، مشارکت با سایر شرکت‌های دولتی و غیر دولتی است. لذا مشاهده می‌شود بحث مشارکت مردمی در اساسنامه این نهاد جایگاه خاصی را احراز نکرده و رهنمودها محدود به مشارکت مالی با اشخاص و شرکت هاست.
۴-۴-۳ اساسنامه انجمنهای شورایاری (۱۳۷۸)
انجمنهای شورایاری نهادهایی محلی هستند که به استناد ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران با هدف تمرکز زدایی و بهره گیری از دیدگاه و مشارکت مردم تشکیل می‌شوند. اساسنامه این انجمنهای شورایاری شامل ۴ فصل کلیات، شرایط عضویت و نحوه انتخاب اعضای انجمن یا ساختار شورایاری، ارکان انجمنهای شورایاری و انحلال شورایاری‌هاست. این انجمن‌ها دارای دو رکن هستند: انجمنهای شورایاری و گروه‌های کاری. همراه با این انجمن‌ها تشکیل یک ستاد هماهنگی و یک ستاد اجرایی پش بینی شده است. ستاد هماهنگی واسطۀ میان انجمن شورایاری و شورای شهر و ستاد اجرایی واسطۀ میان انجمن شورایاری و دستگاه‌های اجرایی است. بر طبق ماده ۱۱ اساسنامه، وظایف شورایاری عبارتند از: بررسی و شناخت کمبودها, نیازها و نارسائیهای اجتماعی، فرهنگی، آموزشی، بهداشتی، اقتصادی، رفاهی و عمرانی محله، شناسایی مشکلات و ارائه و پیشنهاد طرح در خصوص اموری چون مسائل زیست محیطی، حمل و نقل درون شهری، نشانه‌ها و یادمانهای شهری، اوقات فراغت، اماکن عمومی، آموزش دفاع غیر نظامی و همکاری در زمینه آموزش حقوق و وظایف شهروندی و مشارکتهای مردمی و آگاه سازی همگانی، توسعه موسسات عام المنفعه، برگزاری انتخابات، تاسیس انواع انجمنهای داوطلبانه، اداره فضاهای عمومی و غیره. شورایاری‌ها طبق ماده ۱۲ اساسنامه به منظور حسن انجام وظایف به تشکیل گروه‌های کاری مبادرت می‌کنند.
تحلیل مفاد اساسنامه انجمنهای شورایاری بر اساس چهار معیار مطرح شده در ابعاد اجتماعی مشارکت (تشکل‌های مردم نهاد، دامنه مشارکت، آموزش و آگاهی رسانی و عدالت) قابل انجام است. به طور کلی می‌توان اذعان داشت که تشکیل چنین انجمنی در سطح محلات گام مهمی در راستای ظرفیت سازی برای توسعه مشارکتهای رسمی و مدون محسوب می‌شود. طبق اساسنامه ساکنان از این فرصت برخوردار هستند که در مراحل تصمیم گیری، اجرا و نظارت در برنامه‌های توسعه محلات خود (که شامل نوسازی بافت محلات فرسوده نیز می‌شود) شرکت داشته باشند. این مشارکت از طریق شناسایی مشکلات، ارائه پیشنهادات و تشکیل گروه‌های کاری میسر می‌شود. بحث آموزش حقوق شهروندی و مشارکت از نکات مثبتی است که مورد توجه این اساسنامه قرار گرفته است. به نظر می‌رسد شرکت همه اهالی محله در اداره انجمن‌ها و شرایط مطرح شده برای عضویت و نحوه انتخابات فرصت تقریبا برابری را اهالی یک محله جهت مشارکت در اداره امور محیط زندگی خود فراهم می‌آورد.
۴-۴-۴ دستورالعمل تشکیل شورای بافتهای تاریخی استان‌ها
طبق تفاهم نامه همکاری مشترک در خصوص شناسایی، حفظ، احیا، مرمت و بهسازی بافتهای ارزشمند تاریخی و فرهنگی که میان سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری و وزارت کشور (سازمان شهرداریها و دهیاریها) منعقد شد، بر اساس موضوع تبصره ماده ۳ تفاهم نامه تشکیل این شوراها در دستور کار قرار گرفت. اعضای این شورا را ۷ نفر تشکیل می‌دهند: استاندار یا معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری، رییس سازمان میراث فرهنگی، رییس سازمان مسکن و شهرسازی استان، رییس سازمان نظام مهندسی استان، دو نفر از اعضای هیات علمی دانشگاه، نماینده شورای استان، شهردار مربوطه و رییس شورای شهر مربوطه. بر اساس تبصره ۲ ماده ۳، بنا به تشخیص دبیر شورا از کارشناسان ذیصلاح و نماینده سازمانهای مردم نهاد جهت شرکت در شورا بدون حق رای دعوت به عمل خواهد آمد. همچنین طبق ماده ۴ تفاهم نامه از وظایف شورا جذب سرمایه گذاری و مشارکتهای مردمی و بخش خصوصی در باز زنده سازی مناطق تاریخی است. بررسی این تفاهم نامه نشان می‌دهد که بحث مشارکتهای مردمی به صورتی کلی بیان شده و جزییات آن منوط به تصمیمات آتی شوراست. دعوت از نماینده سازمانهای مردم نهاد در جلسات شورا می‌تواند نوعی مشارکت در مرحله تصمیم گیری تلقی شود. ولی به دلایلی چون مشخص نبودن سازمانهای مربوطه، واگذار کردن آن به تشخیص دبیر شورا و قایل نبودن حق رای برای نماینده مردم نمی توان جایگاه ویژه ای برای این نوع مشارکت در نظر گرفت.
۴-۴-۵ دستورالعمل سازوکار تشکیل، شرح خدمات و ضوابط ناظر بر دفاتر خدمات نوسازی محدوده‌ها و محلات بافتهای فرسوده و سکونتگاههای غیر رسمی (۱۳۸۸)
بر طبق متن دستورالعمل، هدف از ایجاد دفاتر خدمات نوسازی تسریع اجرای طرحهای بهسازی و نوسازی و توانمندسازی بافتهای فرسوده و سکونتگاههای غیررسمی و تحقق مدیریت هماهنگ عنوان شده است. بند ۳ در متن دستورالعمل به شرح خدمات این دفاتر پرداخته است و بندهای (الف) و (ب) آن به شرح زیر است:
الف- برقراری ارتباط با مردم و نمایندگان آنان و تشکل‌های محلی به منظور استفاده بهینه از توانایی ساکنان محله و نیز بالا بردن آگاهی آنان از تسهیلات، امتیازات و بخشودگی‌های قابل دریافت از طریق اطلاع رسانی، آموزش و ترویج زمینه‌های مرتبط.
ب-فراهم آوردن زمینه‌ها و بسترهای مشارکت در بین مالکان، ساکنان و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از توسعه گران و سازندگان از طریق اعتمادسازی، ظرفیت سازی و توسعه انواع روش‌های مشارکت، متناسب با ویژگی‌های خاص هر محله.
مفاد بندهای فوق از شرح خدمات این دفاتر حاکی از آن است که استقرار این دفاتر در محلات فرسوده ظرفیت مناسبی را برای اطلاع رسانی در خصوص برنامه نوسازی مربوطه و گزارش مراحل پیشرفت اجرای آن فراهم می‌کند، هر چند چنین اطلاع رسانی متضمن مشارکت مردم در فرایند تصمیم گیری نیست و بیشتر به منظور آگاهی از تسهیلات و بخشودگی هاست. طبق بند (ب) در خصوص الگوهای مشارکتی اقتصادی و اجتماعی جزییاتی ارائه نشده است.
۵- نتیجه گیری
بررسی و تحلیل نظام قانونی و حقوقی موجود در کشور پس از انقلاب اسلامی، به ویژه قوانین و مقررات شهرسازی، در وهله اول نشان می‌دهد که ساختار این نظام دچار پراکندگی و عدم انسجام است و قوانین بر حسب شرایط خاصِ هر دوره ای تکوین یافته و به تصویب رسیده‌اند. چنین امری بعضا سبب ناهماهنگی و تعارض میان قوانین می‌گردد، به طوری که سیاست‌های پیشنهادی در قوانین یکدیگر را نقض می‌کنند. برای مثال ایجاد سازوکارهای لازم برای اجرای قوانین فرادست در قوانین سطوح پایین تر مورد توجه واقع نشده و یا اجرای قوانین سطوح پایین از پشتوانه لازم در سطوح بالاتر برخوردار نیست.
نتیجۀ کلی که از بررسی قوانین مرتبط با مشارکت در نوسازی بافتهای فرسوده حاصل شد، نشان از این امر دارد که مشارکت عمدتا در ابعاد اقتصادی خود مورد توجه بوده است. گرچه مفهوم مشارکت در نظام حقوقی و قانونی پس از انقلاب مورد توجه قرار گرفته، ولی به عنوان هدفی اجتماعی بدان نگریسته نشده است، بلکه به عنوان ابزاری پنداشته شده تا بواسطه آن انجام طرح و برنامه‌های عمرانی اعم از نوسازی بافتهای ناکارآمد و … تسهیل شود. اگر بخواهیم کلیت این نظام قانونی و حقوقی را بر پایه معیارهای هفت گانۀ تبیین شده در پژوهش تحلیل نماییم، نتایح زیر حاصل می‌شود:
- تشکل‌های مردم نهاد: اندیشه ایجاد تشکل‌های مردم نهاد به طور کلی در بستر قانونی و حقوقی شهرسازی پس از انقلاب مورد غفلت واقع شده است. تنها گامی که در این راستا برداشته شده، پیش بینی انجمنهای شورایاری در دهه ۸۰ است. ویژگی محلی بودن، ایجاد فرصت‌های برابر مشارکت برای ساکنان، گذر از وجوه اقتصادی و توجه به ابعاد اجتماعی مشارکت، مسئله یابی، پیشنهادات و ارائه طرح توسط ساکنان و نمایندگان آن ها، ایجاد گروه‌های کاری برای شرکت و نظارت در کارهای اجرایی، ایجاد فرصت‌های آموزش حقوق شهروندی از قابلیت‌های اساسنامه تدوین شده برای این انجمن هاست.
- دامنه مشارکت (تصمیم گیری، اجرا، نظارت): این معیار در نظام قانونیِ بررسی شده، تنها در قالب اطلاع رسانی پس از اتمام مرحله برنامه ریزی برای نوسازی بافت، با هدف حصول توافق با ساکنان، نظر خواهی صوری از مردم و حضور نماینده مردم در جلسات مشورتی به طور محدود و بدون حق رای عنوان شده است. تنها در اساسنامه انجمنهای شورایاری است که نقش ساکنان در تمام مراحل برنامه ریزی و اجرای برنامهها مورد توجه واقع شده است.
- اعتراض به طرح: در بررسی صورت پذیرفته ماده ای قانونی مبتنی بر به رسمیت شناختن حق ساکنان برای اعتراض به طرح و تعیین مراجع مرتبط مشاهده نشد. بنابراین نظام حقوقی و قانونی مورد نظر از ظرفیت مناسبی در این خصوص برخوردار نمی باشد.
- آموزش و اطلاع رسانی: شرح خدمات دفاتر نوسازی بر اطلاع رسانی مستمر در حین اجرای طرح، و اساسنامه انجمنهای شورایاری بر بحث آموزش تاکید کرده‌اند. در سایر قوانین بررسی شده چنین ظرفیتی وجود ندارد.
- عدالت: آنچه از تحلیل قوانین استنباط می‌شود این است که برنامه‌های نوسازی بر مبنای بستر حقوقی و قانونی خویش معیار عدالت-به مفهوم فراهم کردن فرصت برابر مشارکت برای همه شهروندان-را رعایت نکرده‌اند و کسانی که به هر دلیلی با اجرای چنین طرحهای مخالفت دارند از چرخه نوسازی مشارکتی حذف می‌شوند. تنها اساسنامه انجمنهای شورایاری است که فرصت نسبتا مناسب برای مشارکتِ همه ساکنان در امور توسعه محله را به طور کلی مورد توجه قرار داده است.
- تسهیل گری و توانمند سازی: در قوانین بودجه کشور و نیز قوانین مرتبط با نوسازی بافتهای فرسوده شهری تهمیداتی در خصوص اعطای تسهیلات بانکی به سازندگان غیر دولتی، کاهش هزینه‌های عوارض ساخت و ساز، تضمین منافع اقتصادی مشارکت کنندگان و نیز تامین مسکن اقشار کم در آمد در این بافت‌ها مورد توجه قرار گرفته و به عنوان وسیله ای برای جلب مشارکتهای مردمی و بخش‌های خصوصی سرمایه گذار استفاده شده است. ولی از سال ۱۳۸۷ توجه به این تسهیلات در قوانین بودجه، که سیاست‌های بودجه ای کل کشور را تحت تاثیر خود قرار می‌دهند، به کلی کنار گذاشته شده و وظایفی که دولت در این خصوص بر عهده داشت از متن این قوانین حذف شده است. قانون بودجه ۱۳۹۰ عمده توجه خود در زمینه عمران شهری را به حمل و نقل درون شهری-به ویژه حمل و نقل ریلی- معطوف نموده است. چنین امری به ناهماهنگی سیاست‌های فرادست و سیاست‌های قوانین نوسازی بافتهای فرسوده می‌انجامد.
به طور کلی به نظر می‌رسد که بحث مشارکت در نوسازی بافتهای فرسوده در نظام قانونی و حقوقی پس از انقلاب از جایگاه واقعی خود برخوردار نیست؛ به ویژه ابعاد اجتماعی مشارکت در نسبت با ابعاد اقتصادی آن مورد غفلت قرار گرفته است. در این راستا به نظر می‌رسد تدوین نظام قانونی جامعی مورد نیاز است تا: بر جایگاه نوسازی بافتهای فرسوده به عنوان یکی از حوزه‌های مهم سیاست‌های برنامه ریزی کلان کشور تاکید نموده و لزوم پیش بینی تمهیدات قانونی در سطوح مختلف برنامه ریزی را برای آن مورد توجه قرار دهد؛ ناهماهنگی موجود در سیستم قانونی حاضر را رفع نماید؛ قابلیت‌ها و ظرفیت‌های مناسب در قوانین حاضر-مانند اساسنامه انجمنهای شورایاری- را توسعه داده و مورد بهره وری قرار دهد؛ به ابعاد مختلف اقتصادی و اجتماعی مشارکت توجه کرده و با نگاه به راهبردهای نظام قانونی کلان کشور، سازوکارهای لازم جهت تحقق بخشیدن به آن را پیش بینی نماید.
مراجع
[۱] Arnstein, S.R. A ladder of citizen participation. Journal of the American Institute of planners, ۳۵(۴): ۲۱۶-۲۲۴. ۱۹۶۹.
[۲] United Nations, Social Justice in an Open World, the role of United Nations, New York, United Nations Publications, 2006.
[۳] پناهی، م.، یزدان پناه، ل. اثر ویژگی‌های فردی بر مشارکت اجتماعی، فصلنامه علوم اجتماعی، شماره ۲۶، ۱۳۸۳.
[۴] پیران، پ. شورای در ایران نگاهی آسیب شناسانه، فصلنامه رفاه اجتماعی، شماره ۵، ۱۳۸۱.
[۵] پیران، پ. شهر شهروندمدار، نشریه اطلاعات سیاسی-اقتصادی، شماره ۱۲۰-۱۱۹، ۱۳۷۶.
[۶] پیران، پ. شهر شهروندمدار-۲، نشریه اطلاعات سیاسی-اقتصادی، شماره ۱۲۲-۱۲۱، ۱۳۷۶.
[۷] پیران، پ. شهر شهروندمدار-۳، نشریه اطلاعات سیاسی-اقتصادی، شماره ۱۲۶-۱۲۵، ۱۳۷۶.
[۸] حبیبی، س.م.، سعیدی رضوانی، ه. شهرسازی مشارکتی کاوشی نظری در شرایط ایران، نشریه هنرهای زیبا، شماره ۲۴، ۱۳۸۴
[۹] رضایی، ع. مشارکت اجتماعی: وسیله یا هدف توسعه، نشریه اطلاعات سیاسی-اقتصادی، شماره ۱۱۰-۱۰۹، ۱۳۷۵.
[۱۰] صرافی، م.، عبدالهی، م. تحلیل مفهوم شهروندی و ارزیابی جایگاه آن در قوانین، مقررات و مدیریت شهری کشور، نشریه پژوهش‌های جغرافیایی، شماره ۶۳، ۱۳۸۷.
[۱۱] علوی تبار، ع. بررسی الگوی مشارکت شهروندان در اداره امور شهرها (تجارب جهانی و ایران)، انتشارات سازمان شهرداریهای کشور، ۱۳۷۹.
[۱۲] شاهرخ زاده، ف. مجموعه قوانین و مقررات مورد عمل وزارت مسکن و شهرسازی، نشر خانه گستر یکم (سهامی خاص)، ۱۳۶۸
[۱۳] شریفیان ثانی، م. مشارکت شهری، حکمرانی شهری و مدیریت شهری، فصلنامه مدیریت شهری، شماره ۸، ۱۳۸۰.
[۱۴] مهدی زاده، ج. برنامه ریزی راهبردی توسعه شهری، شرکت طرح و نشر پیام سیما، ۱۳۸۵
[۱۵] نجاتی حسینی، س.م. جامعه مدرن، شهروندی و مشارکت، فصلنامه مدیریت شهری، شماره ۵، ۱۳۸۰
[۱۶] نجیمی، ن. مقررات شهرسازی و معماری و طرحهای توسعه و عمران مصوب شورایعالی شهرسازی و معماری ایران (از تاریخ تاسیس تا پایان شهریور سال ۱۳۸۸)، نشر توسعه ایران، ۱۳۸۸.
[۱۷] نوروزی، ف.، بختیاری، م. مشارکت اجتماعی و عوامل اجتماعی موثر بر آن، فصلنامه راهبرد، شماره ۵۳، ۱۳۸۸.
[۱۸] اساسنامه انجمنهای شورایاری، ۱۳۷۸.
[۱۹] اساسنامه شرکت عمران و بهسازی شهری ، ۱۳۷۵.
[۲۰] تفاهم نامه همکاری مشترک در خصوص شناسایی، حفظ، احیاء، مرمت و بهسازی بافتهای ارزشمند فرهنگی و تاریخی شهرها، بین سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری و سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور، ۱۳۸۶.
[۲۱] قوانین برنامه اول تا پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، ۱۳۸۹-۱۳۶۸.
[۲۲] قانون بودجه کل کشور، ۱۳۹۰-۱۳۸۴.
[۲۳] قانون حمایت از احیاء ، بهسازی و نوسازی بافتهای فرسوده و ناکارآمد شهری، ۱۳۸۹.
[۲۴] قانون ساماندهی مشارکتهای اجتماعی در احیاء بافتهای فرسوده در شهر تهران ، ۱۳۸۶.
[۱] لازم به یاد آوری است که در این پژوهش سعی بر آن شده تا در هر مجموعه، مهم ترین قوانینی که بر روند نوسازی بافتهای فرسوده و فرایند مشارکت در آن تاثیر گذار بوده یا هستند، انتخاب شده و مورد بررسی و تحلیل قرار گیرند.
[۲] بر طبق این ماده کلیه طرحهای تولید مسکن ویژه گروه های کم درآمد و طرحهای تولید مسکن دربافتهای فرسوده شهرها مشمول تخفیف حداقل پنجاه درصد (۵۰%) هزینه های عوارض ساخت و تراکم ساخت و تقسیط بدون کارمزد باقیمانده می باشد.